IV SA/Wr 28/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 listopada 2025 r. nr 010070/680/3545377/2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 maja 2025 r. nr 010070/680/3545377/2025.

Przedmiotem skargi G. N. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 listopada 2025 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 maja 2025 r. odmawiające przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. N. na okres świadczeniowy od dnia 1 czerwca 2025 r. do dnia 31 maja 2026 r. Jak wynikało z akt sprawy wnioskiem z dnia 31 marca 2025 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. N. na okres świadczeniowy od dnia 1 czerwca 2025 r. do dnia 31 maja 2026r. Do wniosku załączył kopię orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 grudnia 2024 r. o sygn. akt IV SA/Wr 460/24 i IV SA/Wr 461/24 uchylające orzeczenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i poprzedzające je decyzje odmawiające przyznania stronie prawa do świadczenia wychowawczego na okresy świadczeniowe 2023/2024 i 2024/2025. Pismem z dnia 4 kwietnia 2025 r. organ wezwał stronę do przedłożenia zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, rodzinnym, domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej palcówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, wraz z datą umieszczenia. Zakreślił termin i rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi z dnia 10 kwietnia 2025 r. skarżący przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w Bolesławcu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie udzielenia zabezpieczenia w postaci powierzenia skarżącemu bieżącej pieczy nad małoletnią L. N. i ustalenie jej miejsca pobytu przy skarżącym - na czas trwania postępowania o ograniczenie władzy rodzicielskiej i ustalenia miejsca pobytu dziecka. Nadto skarżący wyjaśniał, że toczy się postępowanie rozwodowe i złożył do sądu wniosek o ustanowienie go rodziną zastępczą dla dziecka. Powołał się na przedłożone postanowienie zabezpieczające powierzające mu bieżącą pieczę nad dzieckiem. Stwierdzał, że pomimo ww. orzeczenia organ dwukrotnie odmawiał mu prawa do świadczeń na dziecko, orzeczenia te zostały uchylone przez sąd jako naruszające prawo. Wnioskował o pozytywne rozpoznanie jego wniosku ponownie załączając wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 grudnia 2024 r. o sygn. akt IV SA/Wr 460/24 i IV SA/Wr 461/24. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołał się na art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r., poz. 1576, dalej: u.p.p.w.d.) wyjaśniając, że skarżący nie należy do podmiotów wskazanych w tym przepisie. W odwołaniu skarżący prosił o ponowne rozpoznanie jego sprawy i przyznanie świadczenia. Wyjaśniał, że jest w trakcie postępowania rozwodowego, jednocześnie wystąpił do sądu o ustanowienie go rodziną zastępczą dla dziecka. Posiada postanowienie zabezpieczające o umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej u skarżącego. W marcu 2025 r. zapadł wyrok rozwodowy, który nie jest prawomocny wobec wniesionych środków zaskarżenia. Od trzech lat dziecko jest pod jego opieką i na jego utrzymaniu, jest on jedynym opiekunem prawnym. W opinii strony spełnia on przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.p.w.d. Powołując na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: WSA) wydane w sprawie świadczeń za poprzednie okresy świadczeniowe zarzucał ich ignorowanie i rażące naruszenie przepisów prawa – ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz zasad ogólnych postępowania. Do odwołania skarżący ponownie załączył odpisy wyroków WSA i postanowienie Sądu Rejonowego w Bolesławcu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...]. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.p.p.w.d nie jest osobą uprawnioną do świadczeń. Dalej przywołał art. 96 § 2 oraz powołał się na art. 145-153 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2025 r., poz. 897 ze zm., dalej k.r.o.), wyjaśniając, że czasowe powierzenie opieki nad dzieckiem nie jest tożsame z pieczą zastępczą i ma charakter doraźny. Orzeczenie sądu rodzinnego nie stanowi podstawy do uznania strony za opiekuna prawnego w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skarżący nie może być także uznany za opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., gdyż nie przedłożono dokumentów potwierdzających złożenie do sądu wniosku o przysposobienie małoletniej. Wobec tego, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów, do których stosowania zobowiązany jest organ administracji brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze strona zarzucała naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz.572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; art. 6 k.p.a. poprzez brak działania zgodnie z prawem; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej; art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza zignorowanie postanowienia Sądu Rejonowego w Bolesławcu, którym skarżącemu powierzono bieżącą pieczę nad małoletnią L. N. Zarzucał również naruszenie art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. poprzez pobawienie skarżącego, który jest faktycznym opiekunem prawa do świadczenia wychowawczego, pomimo ponoszenia bieżących kosztów utrzymania dziecka; art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. w zw. z art. 72 Konstytucji RP oraz Konwencji Praw Dziecka poprzez nieuwzględnienie, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...] skarżący sprawuje bieżącą pieczę nad małoletnią i ponosi koszty jej utrzymania. W uzasadnieniu, powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. akt [...] powierzające stronie bieżącą pieczę nad małoletnią L. N., wskazał, że dziecko mieszka z nim, jest pod jego wyłączną opieką i na jego utrzymaniu. Wyjaśniał, że w sprawie toczy się postępowanie rozwodowe, a sprawa dotyczy władzy rodzicielskiej, ale nad innymi dziećmi. Do czasu jego zakończenia skarżący nie może pozostać rodziną zastępczą, choć czynił w tym względzie starania. Organy obu instancji nie uwzględniły rzeczywistej sytuacji dziecka opierając się na literalnej wykładni przepisów bez odniesienia się do Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka oraz ugruntowanego orzecznictwa. Strona przywołała sygnatury orzeczeń sądowych, stwierdzając, że podkreślają one jednoznacznie, że wyłączenie osoby faktycznie sprawującej opiekę nad dzieckiem z prawa do świadczenia wychowawczego narusza zasady państwa prawa i nie chroni dobra dziecka. Zaskarżona decyzja narusza zatem dobro małoletniej. Skarżący powołał się także na wydane w jego sprawie orzeczenia WSA z dnia 31 grudnia 2024 r. uchylające decyzje organów obu instancji w sprawie świadczeń za wcześniejsze okresy. Pomimo tych okoliczności organ nadal odmawia przyznania świadczenia nie realizując wskazań wynikających z orzeczeń sądowych. Skarżący wnioskował o uchylenie decyzji organów obu instancji, przeprowadzenie dowodów z akt sprawy i przyznania świadczenia wychowawczego na małoletnią L. N. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 poz. 143 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również zapis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z tych przyczyn Sąd nie jest uprawniony do orzekania w przedmiocie przyznania lub nie, wnioskowanych świadczeń, kompetencje Sądu są realizowane poprzez uchylenie dotkniętych naruszeniem prawa orzeczeń. Tak też stało się w tej sprawie. W opinii Sądu zaskarżone i poprzedzające je orzeczenia dotknięte są wadą polegającą na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co wpływa na wynik sprawy i obliguje do uchylenia orzeczeń organów instancji. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia organ uczynił przepis art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. Zgodnie z jego brzmieniem świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo 5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, 742, 743 i 858). Przepis art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. definiuje opiekuna faktycznego dziecka, którym jest "osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka". Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym związanych z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Wykładnia powołanych przepisów była wielokrotnie przeprowadzana przez sądy administracyjne, w tym również w powołanych przez skarżącego w skardze i w toku postępowania wyrokach WSA z dnia 31 grudnia 2024 r. o sygn. akt IV SA/Wr 460/24 i IV SA/Wr 461/24. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony tam pogląd prawny odnoszący się do interpretacji powołanych przepisów. Wynika z niego, że świadczenie powinno iść "za dzieckiem". Literalne zaś stosowanie art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., pozbawia możliwości uzyskania wsparcia faktycznego opiekuna dziecka sprawującego nad nim "bieżącą pieczę", w sytuacji gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego, a jednocześnie nie jest efektem wniosku o przysposobienie, tak jak to miało miejsce w sprawie skarżącego. Kontrowersje związane z relacją definicji zawartej w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. do treści art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. w sytuacji, gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem, były już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wyrokach tych wskazano, że omawiany przepis art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. w sposób nierówny i niedostateczny chroni prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1875/23, we Wrocławiu z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt IV SA/Wr 543/16; w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 257/17; w Krakowie z dnia 29 listopada 2017, sygn. akt III SA/Kr 1140/17; w Łodzi z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 533/18; w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 40/22 oraz w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 592/22; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przedstawiona w tych wyrokach argumentacja odwołuje się do treści art. 8 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które to w odniesieniu do przepisów rozważanej ustawy, każą przyjąć, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma prawo domagania się pomocy, a państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Powierzenie przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Przyjąć zatem należy, że niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka jest, wynikające z literalnej wykładni art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem (w sposób nieuprawniony) osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem (czyli w rozpoznawanej sprawie skarżącego). Zawężenie to narusza nakaz równego, jednakowego traktowania adresatów charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Nie znajduje ono zatem uzasadnienia i pozostaje w sprzeczności z celami ustawy i funkcjami świadczenia wychowawczego. Nadto odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, należy również interpretować jak to słusznie podniósł w skardze skarżący w świetle obowiązków wynikających dla państwa z art. 20 i art. 27 ust. 3 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), które jako przepisy pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stasowane (art. 91 ust. 1 Konstytucji). A zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3 Konwencji). W uzupełnieniu tej argumentacji wskazać również należy, że racjonalność art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. jest co najmniej wątpliwa. Stosując bowiem literalnie brzmienie tegoż przepisu organ powinien przyznać uprawnienie do świadczenia już tylko z samego faktu złożenia wniosku, niezależnie od spełnienia jakichkolwiek (innych) warunków prawnych, co oznacza, że dotyczyłoby to także osoby, która nie spełnia nawet podstawowych warunków adopcji i z góry "wiadomo", że jej wniosek nie może zostać uwzględniony, jeśli formalnie złożyła taki wniosek i faktycznie opiekuje się małoletnim. Ustawa daje zatem preferencję opiekunowi faktycznemu, którego wykazywane prawo do opieki jest niejako "słabsze", niż opiekunowi faktycznemu, który opiekę sprawuje na mocy orzeczenia sądowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 769/18, dostępny w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy skarżącemu na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Bolesławcu, III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sygn. akt [...], w ramach zabezpieczenia na czas trwania postępowania, przyznano sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnią L. N. W orzeczeniu tym Sąd ustalił również miejsce pobytu małoletniej przy skarżącym. Zatem legitymował się on orzeczeniem ustanawiającym jego prawo do pieczy bieżącej na dzieckiem. Zatem uznać należy, że pozbawienie skarżącego, któremu legalnie powierzono bezpośrednią pieczę bieżącą nad małoletnią i który ją faktycznie sprawuje (małoletnia z nim zamieszkuje, a skarżący ją utrzymuje), dostępności do świadczenia wychowawczego i tym samym odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącemu nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, co stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił orzeczenia organów obu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. będzie zobowiązany zastosować się do poglądu prawnego i wskazań wyrażonych w rozważaniach Sądu zawartych w wyroku.