IV SA/Wr 224/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi J.H. na uchwałę Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta W. postanawia: I. odrzucić skargę; II. oddalić wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz przyznanie pełnomocnika z urzędu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżący J.H. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. oraz na pismo Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] podnosząc, że w obu przypadkach odmówiono mu poprawy warunków mieszkaniowych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zarówno on jak i jego żona są osobami o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, oraz że lokal socjalny który zajmują nie posiada łazienki (łazienka jest na półpiętrze). Podniósł, ż podjęte przez niego próby poprawy warunków mieszkaniowych okazały się bezskuteczne. Wskazując na te okoliczności skarżący wniósł o przyznanie mu prawa do poprawy warunków mieszkaniowych. W skardze zawarł również wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Do skargi skarżący dołączył wypełniony formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W., reprezentowana przez Prezydenta Miasta W., wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. W rozwinięciu tego stanowiska Rada Miejska W. wskazała, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII nie mają formy aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Z ostrożności procesowej Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, odpowiadając na wniosek strony w sprawie zamiany lokalu socjalnego przy ul. [...] w W. na wolny lokal z zasobu mieszkaniowego Gminy W., pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], poinformowano skarżącego, że zgodnie z uchwalą nr [...] Rady miejskiej W. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W., lokale socjalne podlegają zamianie na inny wolny lokal socjalny wyłącznie w przypadku przeznaczenia budynku do remontu kapitalnego lub modernizacji, rozbiórki budynku, uznania lokalu za nie nadający się na stały pobyt ludzi (lokal niemieszkalny). W nawiązaniu do powyższego wskazano, że, jak stwierdził zarządca, obecne warunki techniczne lokalu zezwalają na stały pobyt użytkowników lokalu, a dalsze zamieszkiwanie w lokalu nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia osób w nim zamieszkujących, wobec czego, wnioskodawca może ubiegać o zamianę lokalu z osobą chętną do takiej zamiany, w ramach Bazy Zamiany Mieszkań, prowadzonej przez Biuro Lokalowe. Pismem z dnia [..] lutego 2020 r. skarżący wniósł skargę na czynność Prezydenta Miasta W. powołując się na odmowę poprawy warunków mieszkaniowych wyrażoną w treści pisma z dnia [...] stycznia 2020 r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., podjętą na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz na podstawie art. 229 pkt 3 i art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), w sprawie rozpatrzenia skargi mieszkańca W. na działalność Prezydenta Miasta W. Rada Miejska W. uznała tę skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza analiza dopuszczalności takiej skargi w punktu widzenia objętej zakresem normowania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego do orzekania w sprawie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) W sprawie należy dostrzec, że stanowiąca przedmiot skargi uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. została podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. i art. 238 § 1 k.p.a. w sprawie rozpatrzenia skargi mieszkańca W. na działalność Prezydenta Miasta W. W dalszej kolejności należy zauważyć, że uchwałę tę Rada podjęła na skutek skargi mieszkańca wniesionej w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII k.p.a., zatytułowanego "skargi wnioski". W nawiązaniu do tej uwagi należy wyjaśnić, że w postępowaniu objętym regulacją działu VIII k.p.a. nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, a jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. k.p.a. mogą być natomiast - zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII, a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu działu VIII) nie została wymieniona w treści art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Uzupełniająco należy dodać, że zasadności wyrażonego przez Sąd stanowiska w sprawie w żaden sposób nie zmienia okoliczność, że zaskarżona do Sądu czynność ma formę uchwały. Wynika to bowiem tylko i wyłącznie z faktu, że uchwała jest właściwą formą dla działania organu kolegialnego, jakim jest rada gminy (miasta). Uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami k.p.a., nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd, że do skarg i wniosków na działalność organów państwowych i samorządowych, uregulowanych przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają zastosowania przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 129/17, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 89/19, orzeczenia dostępne na stronie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych powodów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę, o czym orzekł jak w punkcie I postanowienia. Odnosząc się zaś do wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia pełnomocnika z urzędu trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 243 § 1 zd. 1 p.p.s.a., prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w jego toku. Jednakże w myśl art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności skargi, co oznacza, że ocena tego zagadnienia dokonywana jest w oderwaniu od sytuacji materialnej strony (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 lutego 2014 r., sygn. akt II FZ 1622/13, 5 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 143/14, CBOSA). O oczywistej bezzasadności skargi można mówić wówczas, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 719/19, CBOSA). W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga – jako niedopuszczalna – kwalifikuje się do odrzucenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 37/13 oraz z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OZ 152/13). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o przyznanie prawa pomocy został zawarty w skardze niedopuszczalnej, podlegającej odrzuceniu. Stanowiło to więc o oczywistej bezzasadności skargi, co tym samym obligowało Sąd do oddalenia wniosku o przyznanie prawa pomocy zgodnie z art. 247 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji postanowienia.