IV SA/Wr 21/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2025 r., nr 47/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nagrody rocznej oraz rekompensaty pieniężnej za służbę w godzinach przekraczających normę czasu pracy należnych w związku ze zwolnieniem Strony ze służby w Policji oddala skargę w całości.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 3 listopada 2025 r., nr 47/2025 działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 636 z późn. zm., dalej: ustawa o Policji), po rozpatrzeniu odwołania R. M. (dalej: Strona, Skarżący), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku (dalej: organ I instancji) z dnia 11 września 2025 r., nr 5/2025 w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłacenia wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nagrody rocznej oraz rekompensaty pieniężnej za służbę w godzinach przekraczających normę czasu pracy należnych w związku ze zwolnieniem Strony ze służby w Policji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 24 kwietnia 2025 r. Skarżący wniósł do Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia Wydziału IV Pracy pozew o zapłatę. Skarżący zwrócił się o ponowne przeliczenie i wyrównanie należności pieniężnych otrzymanych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. Wniosek dotyczył wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń jednorazowych: odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, rekompensaty pieniężnej oraz nagrody rocznej. W ocenie Skarżącego należności te powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od 1 marca 2023 r. Postanowieniem z 2 czerwca 2025 r., sygn. akt IV P 505/25 Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia Wydział IV Pracy stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Komendantowi Powiatowemu Policji w Kłodzku jako organowi właściwemu. Akta sprawy IV P 505/25 zostały przekazane organowi I instancji w dniu 18 lipca 2025 r. Wskazaną na wstępie decyzją z 11 września 2025 r. organ I instancji - działając na podstawie art. 104 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3, art. 99, art. 100, art. 101, art. 110 , art. 114, art. 115, art. 115a, ustawy o Policji w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 z ze zm., dalej: ustawa okołobudżetowa na 2023 r.), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r (Dz. U. z 2022 r., poz. 270), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r., poz. 385, dalej: rozporządzenie zmieniające z 2023r.), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z dnia 24 kwietnia 2025 r. (doręczonego organowi 16 lipca 2025r.) w przedmiocie wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r. i za miesiąc luty 2023 r. oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby – odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, rekompensaty pieniężnej za niewykorzystane dni wolne od służby w zamian za służbę w dniu wolnym, rekompensaty pieniężnej za służbę w godzinach przekraczających normę oraz nagrody rocznej należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 24 luty 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Strony zostało wszczęte po przekazaniu sprawy przez sąd powszechny Komendantowi Powiatowemu Policji w Kłodzku. Stronę zastępowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, którego pismem z dnia 24 lipca 2025 r. wezwano do uzupełnienia braku formalnego poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania Strony w postępowaniu administracyjnym, co pełnomocnik wykonał w dniu 11 sierpnia 2025 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku z dnia 9 stycznia 2025 r., nr 15/2023. W związku ze zwolnieniem ze służby, Stronie wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń i luty 2023 r., rekompensatę pieniężną za niewykorzystane dni wolne od służby w zamian za służbę w dniu wolnym, rekompensatę pieniężną za służbę w godzinach przekraczających normę na podstawie art. 33 ustawy o Policji, odprawę na podstawie art. 115 ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji oraz nagrodę roczną na podstawie art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji za rok 2023. Należności te zostały obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego Stronie na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jak argumentował organ I instancji, w styczniu i lutym 2023 r. wysokość uposażenia policjantów kształtowana była między innymi poprzez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, określoną w ustawie budżetowej na rok 2022. Przez kwotę bazową, o której mowa w art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d wskazanej ustawy to jest kwotę 1.614,69 zł. Na mocy rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r., zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożniku kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzanie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, to jest od dnia 1 marca 2023 r. Uposażenie za miesiąc styczeń i luty 2023 r. oraz inne należności, których wyrównania domagał się Skarżący, zostały mu naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w tych miesiącach. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 r. Rozporządzenie zmieniające z 2023 r. wprowadzające nowe, wyższe mnożniki weszło w życie dopiero 1 marca 2023 r. i nie zawiera przepisów przejściowych, które nakazywałyby wyrównanie uposażeń za okres poprzedzający jego wejście w życie. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania, nie wprowadza wyjątków, klauzul generalnych, ani przesłanek ocennych. Organ administracji publicznej nie może zatem przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia, niż jest to przewidziane przez obowiązujące przepisy, nawet jeżeli taka interpretacja byłaby bardziej korzystna dla strony. Przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej należy do tzw. przepisów bezwzględnie obowiązujących, których wykładnia literalna i systemowa nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych, obowiązujących dopiero od 1 marca. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 listopada 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 11 września 2025 r. W uzasadnieniu decyzji Komendant przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że podziela stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji. Podkreślił, że zgodnie z zasadą praworządności (legalizmu), wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. Oznacza to, że przyznanie jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego lub jego wyrównania musi znajdować wyraźną podstawę w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Analiza podniesionych w odwołaniu zarzutów prowadzi do wniosku, że Strona w szczególności wiąże swoje roszczenie z retroakcją prawa, która to retroakcja nie została przez ustawodawcę przewidziana, a zgodnie z konstytucyjnym porządkiem prawnym, przepis nie ma mocy obowiązującej wstecz. Zakaz retroakcji to ważna zasada gwarancyjna w demokratycznym państwie prawnym, chroniąca przed działaniem prawa wstecz. Ta zasada jest powszechnie stosowana i wyprowadzana przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Analizując przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności wskazał, że w myśl art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość określa ustawa budżetowa. Zatem przy obliczaniu uposażenia funkcjonariuszy Policji na rok 2023 r. sięgnąć należy do przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U z 2023 r., poz. 256), wskazującego że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, ustala się kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł. Komendant zauważył, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 ma charakter komplementarny wobec samej ustawy budżetowej. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ww. ustawy kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Ponadto, w ust. 2 wskazano, że do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). Dodatkowo, ust. 4 stanowi, że do podwyższania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie stosuje się przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przytoczone powyżej przepisy wskazują wprost sposób obliczania uposażenia należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r., tj. że w tym okresie do obliczenia uposażenia stosuje się kwotę bazową ustaloną w ustawie budżetowej na 2022 r., tj. kwotę 1.614,69 zł. Powyższe sformułowanie nie pozostawia miejsca do dowolnej interpretacji, zatem należy zastosować się wprost do wskazanego brzmienia przepisu. Komendant stwierdził, że nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, który to przepis jest powtórzeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Brak jest przesłanek prawnych do odstąpienia od stosowania art. 41 ust. 1-2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na 2023 r. Jednocześnie ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. W kontekście powyższego, Komendant podzielił stanowisko organu I instancji, bowiem uposażenie za styczeń i luty 2023 r. oraz odprawa, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nagroda roczna a także rekompensata pieniężna za służbę w godzinach przekraczających normę czasu pracy dla Skarżącego zostały naliczone i wypłacone zgodnie z obowiązującymi ww. przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a z ostrożności procesowej o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, w której wykluczona jest możliwość rozstrzygania w tej formie tj. w sprawie, w której wydanie decyzji administracyjnej oraz droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna, a do rozpoznania której właściwe są sądy powszechne; - art. 80 i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, przejawiającej się w wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem stanowiska Skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczącego niekonstytucyjności z powodu dyskryminacji poprzez zastosowanie art. 41 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666), co powoduje, że została naruszona zasada pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; - 6 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 1356), poprzez jego niezastosowanie, skutkujące obliczeniem wynagrodzenia Skarżącego za styczeń i luty 2023 na podstawie wynagrodzeń z 2022 r., podczas gdy zgodnie z cytowanym przepisem, podstawę do określenia wynagrodzeń Skarżącego w roku budżetowym 2023, (a więc także w styczniu i lutym 2023) stanowią wynagrodzenia z roku poprzedniego, zwaloryzowane średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalonym w ustawie budżetowej, który w roku 2023 wynosił 107,8 %, oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne, wypłacane na podstawie odrębnych przepisów; - art. 8 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na roku 2023, podczas gdy art. 41 ustawy okołobudżetowej jest niezgodny z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP; - art. 2 Konstytucji RP poprzez nierówne potraktowanie funkcjonariusza odchodzącego ze służby i wypłacenie mu niższego wynagrodzenia za pełnioną w styczniu i lutym 2023 r. służbę w porównaniu do funkcjonariuszy pozostających w służbie, którzy za taką samą pracę w styczniu i lutym 2023 r. otrzymali wynagrodzenie z wyższej podstawy; - art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania i zakazu dyskryminacji poprzez zastosowanie niejednolitych zasad ustalania płac w stosunku do funkcjonariuszy odchodzących i pozostających w stosunku służby, wykluczając z nieznanych przyczyn osoby decydujące się na zamrożenie aktywności zawodowej, które przez dwa pełne miesiące 2023 r. wyświadczały identyczną pracę. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi i powołał szereg orzeczeń sądów powszechnych i sądów administracyjnych, w tym te uznające właściwość sądów powszechnych w sprawach roszczeń byłych funkcjonariuszy Policji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Natomiast w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji, utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji o odmowie wypłaty Skarżącemu naliczenia i wypłacenia wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nagrody rocznej oraz rekompensaty pieniężnej za służbę w godzinach przekraczających normę czasu pracy należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. W sprawie bezsporne jest, że za styczeń i luty 2023 r. Skarżącemu wypłacono uposażenie w kwocie obliczonej na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie okołobudżetowej na 2022 r. Istota sporu pomiędzy stronami dotyczy art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., który w ocenie Skarżącego w określonym zakresie jest niekonstytucyjny, wobec czego uposażenie Skarżącego za styczeń i luty 2023 r. powinno być wyliczone z pominięciem art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej i uwzględniać wyższe kwoty bazowe wskazane w art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej. Organy stoją natomiast na stanowisku, że zarówno uposażenie Skarżącego, jak i w konsekwencji ewentualne świadczenia jednorazowe należne funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby, obliczane na podstawie uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku, obliczone zostały zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., a więc z uwzględnieniem wpływu na ich wysokość kwoty bazowej ustalonej ustawą budżetową na 2022 r. Sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej były przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego stanowisko zostało zaprezentowane m. in. w wyrokach: z 15 lipca 2026 r. o sygn. akt III OSK 2157/25, z 16 lipca 2026 r. o sygn. akt III OSK 2397/25, z 15 lipca 2026 r. o sygn. akt III OSK 2539/25, z 15 lipca 2026 r. o sygn. akt III OSK 2540/25, z 15 lipca 2026 r. o sygn. akt III OSK 485/26, z 15 lipca 2026 r. o sygn. akt III OSK 53/26, z 15 lipca 2026 r. o sygn. akt III OSK 593/26, z 15 lipca 2026 r. o sygn. akt III OSK 643/26, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podzielił, co też znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. braku możliwości wydania w sprawie decyzji administracyjnej i wykluczenia drogi sądowoadministracyjnej, bowiem do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd powszechny. Odnotować należy, że Sąd dostrzega, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Natomiast podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych. Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. W tych sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie. Taka sytuacja miała miejsce w sprawach wskazanych przez Skarżącego w skardze o sygn. akt II SA/Go 507/25 oraz sygn. akt II SA/Wa 571/25. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem następuje na drodze cywilnej. Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:], R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku. Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19-21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103). Powyższe poglądy potwierdza także stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie charakteryzuje stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Państwem jako jego pracodawcą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne. Analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów, jednoznacznie w ocenie Sądu potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m. in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 ), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". Nie ulega wątpliwości, że przepis te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Sądu, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji. Powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji “Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze. Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, na co trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji, nie należą do drogi administracyjnej (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13). Już tylko dodatkowo można wskazać, ze w ostatnich latach sądy administracyjne rozpoznały kilka tysięcy spraw byłych funkcjonariuszy Policji z uwagi na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (por. przywołany już wcześniej wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15 – Dz. U. z 2018 r., poz. 2102 i przykładowo wyroki NSA: z 15 maja 2026 r., III OSK 1811/23, z 2 czerwca 2026 r., III OSK 484/26 i wskazane w nich orzecznictwo). W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności drogi administracyjnej dla tego typu roszczeń, których źródłem był stosunek służbowy. Przyjęcie odmiennej linii orzeczniczej na tle art. 41 ustawy okołobudżetowej byłoby zaprzeczeniem wyrażonych w nich poglądów. Niemniej jednak, w rozpoznawanej sprawie przesądzające jest to, że Skarżący pismem z 24 kwietnia 2025 r. wniósł do Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia Wydziału IV Pracy pozew o zapłatę, zaś postanowieniem z 2 czerwca 2025 r., sygn. akt IV P 505/25 Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia Wydział IV Pracy stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał do rozpoznania Komendantowi Powiatowemu Policji w Kłodzku jako organowi właściwemu. Od tego postanowienia nie został wniesiony środek zaskarżenia. Stosownie do art. 66 § 4 k.p.a. organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się za niewłaściwy. W tej sytuacji Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był do rozpoznania "pozwu o zapłatę", skierowanego przez Skarżącego do sądu powszechnego i przekazanego do rozpoznania organowi I instancji jako organowi właściwemu. Organy zobowiązane były zatem rozstrzygnąć sprawę Skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. Również zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 8 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, podczas gdy w ocenie Strony art. 41 ustawy okołobudżetowej jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Zarzut ten sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji, sąd administracyjny powinien w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności pominąć stosowanie art. 41 ust. 1-2 ustawy okołobudżetowej, stosując bezpośrednio przepisy Konstytucji dotyczące zasady równości, bowiem, w ocenie Skarżącego, norma z art. 41 ust. 1-2 ustawy okołobudżetowej stanowi naruszenie tej zasady, dyskryminując policjantów, którzy odeszli ze służby po 1 stycznia, ale przed 31 marca 2023 r. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej w powiązaniu ze wskazanymi w skardze art. 2 i 32 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji. Uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie funkcjonariusz otrzymuje z tytułu pełnienia służby, a prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji) i wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). Jednocześnie prawo do uposażenia winno wiązać się z pozostawaniem w gotowości do pełnienia służby, przy czym chodzi o gotowość rozumianą jako nie tylko subiektywny zamiar podjęcia służby, ale i obiektywna możliwość wykonywania czynności funkcjonariusza (wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2019 r., II SA/Wa 671/18, LEX nr 2653463). Stosownie zaś do art. 99 ust. 2 ustawy o Policji z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy o Policji). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy o Policji). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy o Policji). Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Natomiast minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat (art. 101 ust. 2 ustawy o Policji). Stosownie do treści art. 102 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Na podstawie powyższych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 28 lutego 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.) załącznik nr 1 do rozporządzenia otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszego rozporządzenia. Rozporządzenie weszło w życie 1 marca 2023 r. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666), kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 270). Stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej z 17 grudnia 2021 r. na rok 2022 (Dz.U. z 2022 r. poz. 270), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1.614,69 zł. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r., poz.256), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1.740,64 zł. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy Policji w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy Policji obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy Policji prawidłowo uznały, że wobec Skarżącego nie mógł mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, który to przepis wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie względem obliczania uposażeń funkcjonariuszy w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie Skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji, gdyż został zwolniony ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. W odniesieniu do sytuacji Skarżącego miał zastosowanie art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej, co prawidłowo uzasadniły organy. Wyliczając uposażenie Skarżącego za miesiąc styczeń i luty 2023 r. organy miały zatem obowiązek uwzględnić obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. przepisy ustawy okołobudżetowej, w tym art. 41 ust. 2 tej ustawy, skoro obowiązującą w tym czasie dla uposażeń funkcjonariuszy Policji za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. była kwota bazowa wysokości 1.614,69 zł. Organy prawidłowo zatem zastosowały wyżej powołane przepisy i zasadnie odmówiły skarżącemu podwyższenia uposażenia za styczeń i luty 2023 r. i wyrównania kwoty świadczeń jednorazowych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Należy podkreślić, że Skarżący otrzymał uposażenie za styczeń i luty 2023 r. na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie ogół funkcjonariuszy, zarówno funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., jak i funkcjonariuszy przechodzących na emeryturę przed 1 marca 2023 r. Wysokość uposażenia - wobec wszystkich bez wyjątku uposażeń wypłacanych za styczeń i luty 2023 r.- zawsze była bowiem zdeterminowana dla wszystkich funkcjonariuszy taką samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1.614,69 zł w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej. W odniesieniu do kwestii nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji funkcjonariuszy podniesionej w uzasadnieniu skargi w kontekście sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami zaufania i pewności prawa oraz równości należy podnieść, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z tego rodzaju oczywistą niezgodnością z Konstytucją, która mogłaby prowadzić do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Powyższa konstatacja wynika przede wszystkim z jednolicie przyjętego rozumienia konstytucyjnej zasady równości. W wyroku z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 449/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K 31/13, OTK-A 2015/3/31; z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK 2001/5/124; z 14 lipca 2004r., SK 8/03 OTK-A 2004/7/65 i z 5 września 2005 r., P 18/04 OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne. Kryterium to musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09, OTK-A 2011/3/25; z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, OTK-A 2013/5/60; z 5 listopada 2013 r., K 40/12, OTK-A 2013/8/120 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, OTK-A 2014/6/62). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Istnieje bowiem istotna różnica pomiędzy policjantem pozostającym w służbie, a policjantem, który odszedł ze służby. Co więcej, nawet przyjęcie, że w kwestionowanym okresie od stycznia do marca 2023 r. Skarżący przynajmniej częściowo (do czasu odejścia ze służby) pozostawał w tej samej sytuacji prawnej, co policjanci, którzy pozostali w służbie, nie pozwala na stwierdzenie oczywistego naruszenia zasady równości. Różnicowanie podmiotów posiadających tę samą cechę jest bowiem dopuszczalne pod warunkiem przyjętego, dającego się jednoznacznie odtworzyć kryterium, którym w tym przypadku jest pozostanie w służbie. Nie ulega wątpliwości, że podwyższenie wynagrodzenia (uposażenia) może stanowić formę motywacji do pozostania w służbie i dotyczyć wyłącznie policjantów pozostających w służbie, a nie policjantów tę służbę opuszczających. Taki też był cel przyjętego rozwiązania ustawowego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu ustawy okołobudżetowej (por. druk sejmowy IX.2654). Oceniając regulację art. 41 ustawy okołobudżetowej z punktu widzenia powołanych w skardze kasacyjnej standardów konstytucyjnych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1356) nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego corocznego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie, tj. okresowo, na podstawie prognoz budżetowych i corocznie ustalonego wskaźnika. To zaś oznacza duży zakres swobody regulacyjnej w tej materii, co zresztą jest zrozumiałe biorąc pod uwagę jej budżetowy charakter. W tych uwarunkowaniach nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i co za tym idzie - o nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (por. uzasadnienie wyroku TK z 17 października 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93). Skoro zatem ustawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego, tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy). Podkreślić należy, że żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty w tym samym roku. Należy zwrócić uwagę, że zmiana przepisów płacowych od 1 marca 2023 r. nie wynikała wyłącznie z podwyższenia kwoty bazowej, ale także z wprowadzenia od tej daty nowych mnożników kwoty bazowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023r., poz. 385). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia w tabeli przedstawiono grupy zaszeregowania poszczególnych stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Mnożnik kwoty bazowej wzrósł we wszystkich grupach zaszeregowania. Podwyższeniu zarobków funkcjonariuszy w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2023 r. służył także mechanizm określony w powołanym art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Mechanizm ten nie stanowił bowiem prostego wyrównania uposażeń za styczeń i luty 2023 r., a zatem nie należy go postrzegać w kategoriach waloryzacji czy też rekompensaty za brak waloryzacji płac w miesiącach styczeń – luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. Przyjęte w art. 41 ust. 3 ustawy rozwiązanie, aczkolwiek dość specyficzne, stanowić miało element zachęty ze strony ustawodawcy do jak najdłuższego pozostania w służbie przynajmniej do końca 2023 r. Wskazuje na to chociażby jego płatność rozłożona w czasie w systemie comiesięcznym, powodującym, że do "wyrównania" uposażenia dochodziło dopiero w następstwie pełnienia służby w okresie kolejnych miesięcy 2023 roku. Reasumując, zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym bez wątpienia postępowanie przeprowadzono w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku.