IV SA/Wr 201/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: referent stażysta Bartosz Szostak, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 grudnia 2025 r., nr XXVI/572/25 w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uchwałą nr XXVI/572/25 z dnia 18 XII 2025 r. Rady Miejska Wrocławia (dalej "RMW") odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie przez Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w Tarnowie (dalej "skarżąca") stosunku pracy z radnym RMW – Ł. O. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że skarżąca pismem z 24 XI 2025 r. (data wpływu: 1 XII 2025 r.) wystąpiła do RMW z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Ł. O. We wniosku powołano się na naruszenie obowiązków pracowniczych wynikających z: 1) art. 100 § 1 Kodeksu pracy tj. sumienności i staranności oraz stosowania się do poleceń przełożonych; 2) § 3 ust. 1 Regulaminu pracy, zgodnie z którym podstawowym obowiązkiem pracownika jest rzetelne, wydajne i efektywne wykonywanie pracy, 3) § 3 ust. 8 Regulaminu pracy, zgodnie z którym podstawowym obowiązkiem pracownika jest dążenie do uzyskiwania w pracy jak najlepszych wyników. Skarżąca opisała przy tym swoje zastrzeżenia wobec pracownika dotyczące: 1) nieprawidłowości w ewidencjonowaniu kontaktów, 2) znikomą aktywność mailową z klientami, 3) powielanie wpisów w Przestrzennej Bazie Danych dotyczących spotkań z klientami oraz 4) niewykonanie celu indywidualnego (cel własny) w ramach realizowanych obowiązków służbowych. W ocenie RMW wniosek należało rozpatrzyć odmownie. Zwrócono uwagę, że wniosek skarżącej jest w istocie powtórzeniem wcześniejszego wniosku z 29 VIII 2025 r. (rozpatrzonego odmownie uchwałą RMW nr XXIII/462/25 z dnia 11 IX 2025 r., którą skarżąca zakwestionowała skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu). W porównaniu z wcześniejszym wnioskiem skarżąca tym razem zrezygnowała z jednego z zarzutów dotyczącego odmowy wykonania przez radnego pracy powierzonej stosownie do art. 42 § 4 Kodeksu pracy w okresie od 4 VII 2025 r. do 3 X 2025 r. na stanowisku Starszego Specjalisty ds. Rozwoju w Dziale Rozwoju w Oddziale Zakładzie Gazowniczym w Poznaniu. Zdaniem RMW ta właśnie okoliczność stanowi zasadniczy powód zamierzonego zwolnienia radnego z pracy, co zresztą znajduje potwierdzenie w wyjaśnieniach radnego złożonych w piśmie z dnia 9 XII 2025 r. RMW podkreśliła, że w świetle art. 25 ust. 2 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2025 r., poz. 1153) – dalej "usg" rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powierzenie nowych obowiązków służbowych radnemu w tak oddalonej lokalizacji spowodowałaby przeprowadzkę radnego i przeniesienie jego centrum życiowego do Poznania oraz stałego zamieszkania w innej gminie. W związku z tym radny traci prawo do kandydowania w swojej dotychczasowej jednostce samorządowej, co w konsekwencji może prowadzić nawet do wygaszenia mandatu radnego. Ponadto działania skarżącej zmierzałyby do utrudnienia sprawowania mandatu radnego, prowadzenia działalności publicznej oraz podejmowania inicjatyw społecznych. Powierzenie pracy około 150 km od Wrocławia uniemożliwiłoby sprawowanie obowiązków radnego, tj. stałego i aktywnego reprezentowania wyborców, inicjowania spotkań, osobistych dyżurów radnego czy reprezentowania interesów całego Wrocławia. Przebywanie radnego poza Wrocławiem pozbawiłoby radnego kontaktu z wyborcami, a także uniemożliwiłoby lub zniwelowałoby wypracowaną więź radnego z wyborcami. RMW zwróciła uwagę, że jakkolwiek aktualny wniosek skarżącej z 24 XI 2025 r. nie powołuje się na opisaną wyżej okoliczność, jako przyczynę zamierzonego rozwiązania stosunku pracy, jednak organ podejmujący uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie jest związany granicami wniosku i może uwzględnić również inne przyczyny, które zostały ustalone. Jednocześnie wyjaśniono, że RMW nie poddała ocenie okoliczności dotyczących jakości czy rzetelności pracy radnego, albowiem w świetle art. 25 ust. 2 usg nie miały one rozstrzygającego znaczenia. W skardze na powyższą uchwałę skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności zarzucając naruszenie art. 25 ust. 2 usg. Skarżąca podniosła, że kwestie zgłoszone we wniosku z dnia 24 XI 2025 r. nie były w żaden sposób związane z wykonywaniem obowiązków radnego. Związane były natomiast z wykonywaniem pracy w sposób nierzetelny, co skutkowałoby zakończeniem stosunku pracy z każdym pracownikiem skarżącej, niezależnie od tego, czy pracownik wykonywałby obowiązki radnego czy nie. Podniesiono również, że w uzasadnieniu skarżonej uchwały RMW w ogóle nie odniosła się do kwestii poruszonych we wniosku z 24 XI 2025 r. Zamiast tego, RMW odnosi się do kwestii w ogóle nieporuszonych w tym wniosku tj. do proponowanego w przeszłości oddelegowania do pracy w Oddziale Skarżącej w Poznaniu jako okoliczności, która utrudniałaby lub nawet uniemożliwiałaby wykonywanie mandatu radnego. Z uwagi na powyższe skarżona uchwała, jako akt oparty na błędnej interpretacji art. 25 ust. 2 usg, a także wydana w oderwaniu od wniosku skarżącej oraz poruszonych w tymże wniosku podstaw do zakończenia stosunku pracy, powinna zostać uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę RMW wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, oddalenie jej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. RMW podtrzymała swoje stanowisko podkreślając, że jest zobligowana do uwzględniania wszystkich okoliczności istotnych ze względu na treść art. 25 ust. 2 usg, a nie tylko okoliczności podniesionych we wniosku pracodawcy. Przepis art. 25 ust. 2 usg nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Decyzja w tym zakresie pozostawiona jest uznaniu rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dotyczy indywidualnych praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy (zob. motywy wyroku NSA z 18 XII 2024 r., III OSK 6065/21 – publ. CBOSA). W konsekwencji pracodawcy radnego przysługuje legitymacja procesowa z art. 101 ust. 1 usg do skarżenia uchwały wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Stosownie do art. 25 ust. 2 usg, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że powołany wyżej przepis nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy niczym nieograniczonego upoważnienia do odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie stanowi on bowiem instrumentu ponadstandardowej ochrony stabilności zatrudnienia danej osoby tylko z tego tytułu, że ma ona status radnego. Przepis ten odczytywać należy jako instytucję zapewniającą możliwość prawidłowego wykonywania mandatu przez radnego. W konsekwencji odmowa wyrażenia zgody będzie dopuszczalna tylko w przypadku stwierdzenia obiektywnego i bezpośredniego związku pomiędzy zamierzonym rozwiązaniem stosunku pracy, a wykonywaniem mandatu radnego. Podstawą do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy mogą być jedynie te zdarzenia, które są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak NSA m.in. w wyrokach z 20 XII 2022 r., III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21 oraz z 21 III 2023 r., III OSK 2007/21 – publ. CBOSA). Dla interpretacji art. 25 ust. 2 usg nie pozostaje bez znaczenia, że pracodawca obowiązany jest zwalniać radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy, co wynika z art. 25 ust. 3 usg. Należy podkreślić, że częste absencje, nawet formalnie usprawiedliwione, mogą dezorganizować pracę i w związku z tym stanowić podstawę wypowiedzenia stosunku pracy (zob. motywy wyroku SN z dnia 4 XII 1997 r., I PKN 422/97 – publ. CBOSA). W przypadku radnego pracodawca nie ma jednak takiej możliwości, bowiem stosunek pracy radnego objęty jest ochroną wynikającą właśnie z art. 25 ust. 2 usg. Oczywiście norma z art. 25 ust. 3 usg nie wyczerpuje wszystkich możliwych przyczyn rozwiązania stosunku pracy związanych z wykonywaniem mandatu radnego, jednak obrazuje konieczność wystąpienia obiektywnego i bezpośredniego związku w tym zakresie. Tylko bowiem w przypadku jednoznacznego ustalenia, że wyłączną przyczyną zamierzonego rozwiązania stosunku pracy z radnym jest wykonywanie przez niego mandatu, organ stanowiący jest uprawniony do niewyrażenia zgody. W praktyce oczywiście wystąpić może sytuacja ukrywania przez pracodawcę rzeczywistych motywów planowanego zwolnienia. Pracodawca, świadomy ochrony wynikającej z art. 25 ust. 2 usg, może przedstawić organowi stanowiącemu jako przyczyny rozwiązania stosunku pracy okoliczności niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego. W takim jednak przypadku radny, jak każdy inny pracownik, uzyskuje ochronę w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym. Jeśli bowiem podane przez pracodawcę przyczyny rozwiązania stosunku pracy niezwiązane z wykonywaniem mandatu są nieprawdziwe, zostanie to zweryfikowane w postępowaniu prowadzonym przez sąd pracy ze skutkami korzystnymi dla pracownika. W realiach niniejszej sprawy żadna z przyczyn wskazanych przez skarżącą w skierowanym do RMW wniosku z 24 XI 2025 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie odnosiła się do okoliczności związanych z wykonywaniem mandatu. Już tylko z tego powodu brak było podstaw do zastosowania dyspozycji z art. 25 ust. 2 zdanie drugie usg. RMW uzasadniła odmowę wskazując, że rzeczywistą podstawą zwolnienia z pracy było wcześniejsze odrzucenie przez radnego propozycji oddelegowania go do pracy w Poznaniu na okres 3 miesięcy. Taka delegacja – w ocenie RMW – uniemożliwiłaby wykonywanie przez radnego mandatu, tak więc nie mógł on jej przyjąć. Zdaniem RMW wystąpił zatem bezpośredni związek pomiędzy wykonywaniem mandatu a rzeczywistą podstawą rozwiązania stosunku pracy. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić z trzech powodów. Po pierwsze, powołana przez RMW okoliczność była już wcześniej przedmiotem oceny wyrażonej w uchwale RMW nr XXIII/462/25 z dnia 11 IX 2025 r. odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Powracanie zatem do tej okoliczności, mimo że skarżąca nie wskazuje jej aktualnie jako podstawy wypowiedzenia, tworzy efekt błędnego koła. Zaakceptowanie takiej praktyki oznaczałoby bowiem, że RMW zawsze z tego powodu będzie mogła odmówić zgody niezależnie od tego, jakie przyczyny rozwiązania stosunku pracy zostałyby w przyszłości podniesione przez pracodawcę. Po drugie, nawet przyjmując dopuszczalność uwzględnienia przez organ stanowiący okoliczności niewskazanych we wniosku pracodawcy należy pamiętać, że to przyczyny podane we wniosku pracodawcy mają zasadnicze znaczenie w ewentualnym postępowaniu prowadzonym przed sądem pracy. Nawet jeśli jedną z przyczyn wypowiedzenia byłyby okoliczności związane z wykonywaniem mandatu, jednak towarzyszyłby im także inne podstawy wskazujące na naruszenie obowiązków pracowniczych, nie będzie podstaw do podjęcia uchwały odmawiającej wyrażenia zgody. Jeśli bowiem wystąpi naruszenie obowiązków pracowniczych (a w grę mogą przecież wchodzić nawet okoliczności z art. 52 Kodeksu pracy), nie ma podstaw do powoływania się na ochronę z art. 25 ust. 2 usg i blokowania pracodawcy możliwości rozwiązania stosunku pracy. Z tej perspektywy niedopuszczalne było całkowite pominięcie przez RMW przyczyn wskazanych przez skarżącą we wniosku z 24 XI 2025 r. Po trzecie, złożona przez pracodawcę propozycja tymczasowego oddelegowania radnego do pracy w Poznaniu nie stanowi przeszkody w wykonywaniu przez radnego mandatu. Należy pamiętać, że na skarżącej niezmiennie ciąży wynikający z art. 25 ust. 3 usg obowiązek zwalniania radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy. Nie ma również podstaw do spekulowania, że czasowe (3-miesięczne) oddelegowanie do pracy w Poznaniu mogłoby zmienić jego miejsce zamieszkania radnego i powodować utratę prawa wybieralności. Miejsce zamieszkania definiowane jest zamiarem stałego pobytu (zob. art. 25 Kodeksu cywilnego). Nie zmienia miejsca zamieszkiwania czasowy pobyt w innej miejscowości (zob. 25 ust. 1 i 2 ustawy z 24 IX 2010 r. o ewidencji ludności – Dz.U. z 2026 r., poz. 384). To zaś, że pracownik powołał się na obowiązki radnego, odmawiając przyjęcia propozycji takiej delegacji, nie oznacza automatycznie, że zaistniał związek pomiędzy zamierzonym zwolnieniem pracownika, a wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Związek przyczynowy musi mieć bowiem charakter obiektywny, co nie miało miejsca w konkretnym przypadku. Jak już wyżej wyjaśniono, tego rodzaju delegacja nie wykluczała możliwości wykonywania mandatu radnego. Nie ma zatem podstaw do uznania, że wystąpił tu obiektywny i bezpośredni związek pomiędzy wykonywaniem mandatu a zamiarem zwolnienia. W konsekwencji zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszaniem art. 25 ust. 2 usg, co obligowało do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 147 § 1 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 797 zł, na które składają się: wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).