IV SA/Wr 191/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. w Ś. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji decyzji nakazowych oddala skargę w całości.

Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Zaskarżoną decyzją Okręgowy Inspektor Pracy we W. (dalej: OIP) - po rozpatrzeniu odwołania [...] spółka jawna w Ś. (dalej: spółka, strona, skarżąca) - utrzymał w mocy decyzję Inspektora Okręgowego Inspektoratu Pracy z 30 września 2020 r. odmawiającą zmiany terminu realizacji decyzji nr 2 i 3, zawartych w nakazie z dnia 29 kwietnia 2019 r., zmienionych w części dotyczącej terminu ich realizacji decyzją z 13 stycznia 2020 r. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: K.p.a.). OIP uzasadniał, że skarżona odwołaniem decyzja z 30 września 2020 r. była poprzedzona nakazem Inspektora Pracy z 29 kwietnia 2019 r., zawierającym decyzje nr 2 i 3, których przedmiotem był nałożony na spółkę obowiązek zapewnienia przestrzeni pod poręczą balustrady przy zewnętrznych schodach wejściowych do budynku siedziby spółki (np. przez zainstalowanie poprzeczki w połowie wysokości balustrady) oraz obowiązek zapewnienia wypełnienia przestrzeni pod poręczą balustrady przy wewnętrznych schodach i spocznikach klatki schodowej znajdującej się w środkowej części budynku siedziby spółki (np. przez zainstalowanie poprzeczki w połowie wysokości balustrady). Dostrzegł, że termin realizacji tych decyzji wyznaczony był na dzień 31 grudnia 2019 r. Dodał, że decyzje te stały się ostateczne w związku z nie wniesieniem od nich odwołania. Kontynuował, że - pismem z 23 grudnia 2020 r. - spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania objętych nimi obowiązków, wnosząc o jego przedłużenie (informowała, że z uwagi na brak dostępności wykonawców oraz specjalistów nie zrealizowała decyzji). Wskazał, że uwzględniając powyższy wniosek Inspektor Pracy - decyzją z 13 stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 155 K.p.a. - zmienił decyzje nr 2 i 3 wyznaczając nowy termin realizacji nałożonych na spółkę obowiązków do dnia 31 sierpnia 2020 r. Podniósł, że pismem z 31 sierpnia 2020 r. spółka ponownie wniosła o przedłużenie terminu realizacji obowiązków nałożonych decyzjami nr 2 i 3 informując, że nie ma możliwości wykonania powyższych decyzji, z uwagi na problemy z pozyskaniem odpowiednich wykonawców i wysokie stawki za świadczone usługi, które nie są przez nią do zaakceptowania. Dowodził, że po rozpatrzeniu wniosku Inspektor Pracy - decyzją z 30 września 2020 r. (wydaną na podstawie art. 155 K.p.a.) - tym razem odmówił zmiany decyzji nr 2 i 3 w zakresie terminu ich realizacji. Podkreślił, że Inspektor Pracy akcentował, iż decyzje nakazowe wydano ponad 17 miesięcy temu i że w sytuacji, kiedy spółka jest firmą budowlaną, będącą na rynku dolnośląskim znaczącym deweloperem realizującym inwestycje mieszkaniowe, nie sposób dać wiarę argumentacji wniosku. Zaznaczył, że Inspektor Pracy motywował, że decyzje dotyczyły uzupełnienia brakujących elementów balustrad nie spełniających wymagań bhp i warunków technicznych stawianych budynkom użytkowym a przez to nie zapewniających bezpieczeństwa osobom korzystającym z ciągów komunikacyjnych w budynku siedziby spółki. Zauważył, że w tej sytuacji kolejne przesunięcie terminu realizacji nakazów zawartych w obu decyzjach Inspektor Pracy uznał za niewskazane. Organ odwoławczy dowodził, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych i poglądy doktryny przyjął, że wskazany w tym przepisie termin "nabyła prawo" należy rozumieć szeroko i że prawem nabytym jest również prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w zakresie ustalonym w decyzji. Wskazał, że podlegające wykonaniu decyzje nr 2 i 3, nakładające na stronę określone w nich obowiązki, są decyzjami, na mocy których strona nabywa prawo, tj. prawo do ich wykonania w określonym zakresie i terminie, mimo że z ich treści wynika jedynie zobowiązanie do określonego zachowania. Dodał, że weryfikacja tych decyzji możliwa jest wyłącznie w trybie art. 155 K.p.a. i że w sprawie nie można było zastosować trybu z art. 154 K.p.a. OIP stwierdził, że sformułowania zawarte w uzasadnieniu skarżonej odwołaniem decyzji są wystarczające i w pełni oddają przesłanki, jakimi kierował się organ I instancji odmawiając przedłużenia terminu realizacji decyzji nr 2 i 3. Uznał, że organ dostatecznie rozważył (wyważył) kwestię zaistnienia przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz prawidłowo przyjął, że w sytuacji spółki nie wystąpiły podstawy pozwalające na zmianę tych decyzji w zakresie terminu ich wykonania. Wyłożył, że "słuszny interes strony" nie oznacza samej woli, czy chęci strony do uchylenia decyzji i że termin ten należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Dodał, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym. W ocenie OIP, w okolicznościach sprawy interes społeczny przemawiał za tym, aby nałożone na spółkę obowiązki były wykonane zgodnie z treścią decyzji nr 2 i 3. OIP stwierdził, że interes społeczny polegał na zapewnieniu bezpieczeństwa pracownikom i innym osobom korzystającym z ciągów komunikacyjnych w budynku będącym siedzibą spółki. Jednocześnie zaznaczył, że od czasu kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Pracy, w której stwierdzono uchybienia pracodawcy w zakresie obowiązku uzupełnienia brakujących elementów balustrad niespełniających wymagań bhp oraz warunków technicznych stawianych budynkom użytkowanym, minęło już ponad półtora roku. Jego zdaniem, w powyższym kontekście nie sposób uznać za słuszny interes strony kolejnej zmiany terminu realizacji obowiązków nałożonych decyzjami nr 2 i 3. Podsumował, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji Inspektora Pracy w części dotyczącej terminu realizacji ww. decyzji. Dodał, że organy Państwowej Inspekcji Pracy kierowały się interesem społecznym, polegającym na obowiązku respektowania norm w zakresie zapewniania pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, nie uznając za słuszny interesu pracodawcy, zmierzającego do kolejnego przedłużenia terminu realizacji obowiązków założonych decyzjami nr 2 i 3. Spółka zaskarżyła decyzję OIP w całości. Decyzji tej zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. § 106 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (dalej: rozporządzenie BHP) przez dokonanie jego niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że przepis ten reguluje wymogi techniczne konstrukcji balustrad położonych w każdym miejscu w zakładzie pracy, a w konsekwencji zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że na nieruchomości spółki brak jest odpowiedniego zabezpieczenia przestrzeni pod poręczami na schodach i spocznikach, co - zdaniem organu - skutkuje naruszeniem interesu społecznego w postaci zagrożenia bezpieczeństwa pracowników spółki, podczas gdy powołany przepis - ze względu na swoje brzmienie oraz umiejscowienie w systematyce rozporządzenia BHP - powoduje, że niemożliwym jest jego zastosowanie w niniejszej sprawie; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie w sposób dowolny, że w sprawie brak jest uzasadnienia dla zmiany terminu wykonania obowiązków, podczas gdy spółka nie miała możliwości pozyskania wykonawcy, który mógłby zrealizować prace polegające na wypełnieniu przestrzeni pod poręczami w terminie zakreślonym w decyzji oraz na warunkach cenowych odpowiadających realiom rynkowym; a w konsekwencji: 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. art. 155 K.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie zachodzi kolizja między interesem strony i interesem społecznym, spośród których to interes społeczny winien uzyskać prymat, warunkując odmowę dalszego przedłużenia terminu na wykonanie obowiązków określonych w decyzjach, gdy tymczasem, wobec braku przesłanek do zastosowania przepisu § 106 rozporządzenia BHP, nie ma podstaw do przyjęcia, że stan występujący na nieruchomości spółki jest sprzeczny z powołanym przepisem, a w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia, że interes społeczny przemawia przeciwko uwzględnieniu żądania spółki przedłużenia terminu wykonania obowiązków zawartych w decyzji organu I instancji. Tak stawiając zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę OIP wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. W tej sprawie trzeba rozstrzygnąć, czy orzekające w sprawie organy Inspekcji Pracy prawidłowo zastosowały tryb z art. 155 K.p.a., odmawiając w konsekwencji skarżącej spółce przesunięcia w czasie po raz drugi realizacji obowiązków nałożonych na nią decyzjami nr 2 i 3, zawartych w nakazie z dnia 29 kwietnia 2019 r. Obowiązki te dotyczyły zapewnienia przestrzeni pod poręczą balustrady przy zewnętrznych schodach wejściowych do budynku siedziby spółki (np. przez zainstalowanie poprzeczki w połowie wysokości balustrady), jak i zapewnienia wypełnienia przestrzeni pod poręczą balustrady przy wewnętrznych schodach i spocznikach klatki schodowej znajdującej się w środkowej części budynku siedziby spółki (np. przez zainstalowanie poprzeczki w połowie wysokości balustrady). Termin ich realizacji wyznaczono pierwotnie na 31 grudnia 2019 r. Decyzje te stały się ostateczne w związku z nie wniesieniem od nich odwołania. Uwzględniając wniosek spółki o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania objętych nimi obowiązków poprzez jego przedłużenie Inspektor Pracy - decyzją z 13 stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 155 K.p.a. - zmienił decyzje nr 2 i 3 wyznaczając nowy termin realizacji nałożonych na spółkę obowiązków do dnia 31 sierpnia 2020 r. Pismem z 31 sierpnia 2020 r. spółka ponownie wniosła o przedłużenie terminu realizacji obowiązków nałożonych decyzjami nr 2 i 3. Po rozpatrzeniu tego wniosku Inspektor Pracy - decyzją z 30 września 2020 r. (wydaną na podstawie art. 155 K.p.a.) - odmówił zmiany decyzji nr 2 i 3 w zakresie terminu ich realizacji. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Oceniając żądanie strony dotyczące zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej trzeba mieć na uwadze, że tryb z art. 155 K.p.a. nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji odwoławczej, pozwalającej na ponowną merytoryczną ocenę sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. W trybie art. 155 K.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, jedynie kiedy ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Ocena, czy w konkretnej sprawie istnieją ww. przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do odpowiedniego organu administracji. Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. jest stwierdzenie występowania przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku, gdy organ administracji ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Rolą organu w tym postępowaniu nie jest natomiast, a co postuluje skarżąca, ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (w sprawie § 106 rozporządzenia BHP). Oceny takiej organ administracji dokonuje w innym postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, które skarżąca zresztą - jako odrębne - zainicjowała względem decyzji nr 2 i 3 składając odwołanie od decyzji Inspektora Pracy z 30 września 2020 r., w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja. I to właśnie w tym odrębnym postępowaniu będzie podlegało ocenie, czy decyzje nr 2 i 3 zostały wydane bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Ocena taka wykracza zatem poza ramy postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 K.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych organu administracji. Tryb ten może mieć przy tym zastosowanie wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym (jego zastosowanie do decyzji związanych jest niedopuszczalne), co w badanej sprawie miało miejsce. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją orzekające w sprawie organy zbadały, czy powołane przez skarżącą okoliczności przemawiają za ponowną zmianą decyzji nr 2 i 3 jedynie w zakresie terminu ich realizacji. Zakres taki został bowiem określony przez skarżącą we wniosku inicjującym postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że słusznie dowodzą orzekające w sprawie organy, iż nie jest w interesie społecznym dalsze odraczanie terminu wykonania przez skarżącą obowiązków nałożonych na nią decyzjami administracyjnymi w sytuacji, w której przez okres ponad 17 miesięcy od wydania decyzji nakazowych skarżąca spółka, będąc firmą budowlaną i znaczącym na rynku dolnośląskim deweloperem realizującym inwestycje mieszkaniowe, nie uzupełniła brakujących elementów balustrad nie spełniających wymagań przepisów bhp i warunków technicznych stawianych budynkom użytkowym a przez to nie zapewniła przez tak długi okres bezpieczeństwa osobom korzystającym z ciągów komunikacyjnych w budynku będącym siedzibą spółki. Zgodzić trzeba się z organami, że w tej sytuacji kolejne przesunięcie terminu realizacji nakazów zawartych w obu decyzjach nie jest wskazane. Prawidłowo przyjęły organy, że za kolejną zmianą decyzji ostatecznych nr 2 i 3 w zakresie terminu ich realizacji nie przemawia także słuszny interes strony. Trafnie nie dano wiary twierdzeniom strony skarżącej, których ta zresztą w żaden sposób nie uprawdopodobniła mimo że to na niej spoczywał w tej sytuacji ciężar dowodu, że przez okres ponad 17 miesięcy ma ona problemy z pozyskaniem odpowiednich wykonawców i że stawki za świadczone usługi są zbyt wysokie. Zasadnie oceniono (wyważono) przy tym także przesłankę słusznego interesu strony przez pryzmat przesłanki interesu społecznego. Mimo że przesłanki te należy oceniać odrębnie i że już tylko istnienie jednej z nich może skutkować zmianą decyzji ostatecznej, to jednak w interesie społecznym nie było dalsze narażanie bezpieczeństwa osób poruszających się po siedzibie spółki w oczekiwaniu na moment, w którym spółka pozyska odpowiedniego wykonawcę, który zrealizuje na jej rzecz usługę (a jednocześnie obowiązki wynikające z decyzji nr 2 i 3) za satysfakcjonującą ją cenę. Trzeba podkreślić, że słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 K.p.a., to nie każdy interes strony (rozstrzygnięcie zgodne z wolą strony), ale przede wszystkim interes mający prawne uzasadnienie. Słuszny interes to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem), w tym przepisów BHP, co w przypadku skarżącej spółki organ Inspekcji Pracy stwierdził w postępowaniu zwykłym. Reasumując Sąd uznał, że w sprawie prawidłowo zastosowano tryb z art. 155 K.p.a. i że z tych wszystkich względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) jak sentencji wyroku i oddalił skargę w całości. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.