IV SA/Wr 170/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2023 r. nr 57/2023 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 października 2022 r. oddala skargę w całości.

J. P. (dalej jako skarżący, strona lub wnioskodawca) w dniu 10 października 2022 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej jako organ pierwszej instancji lub podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie podmiotu lub osoby (osób), które na terenie Świdnicy i okolic sporządzają protokoły okresowej kontroli zbiornika na nieczystości ciekłe obsługującego budynki jednorodzinne. Dodatkowo skarżący wniósł o podanie: 1) jakie są przewidywane koszty sporządzenia wskazanego protokołu okresowej kontroli zbiornika na nieczystości ciekłe obsługującego budynek jednorodzinny ? 2) jakie okoliczności faktyczne obligują osobę fizyczną będącą właścicielem nieruchomości do sporządzenia wskazanego protokołu ? 3) czy Inspektor Nadzoru Budowlanego obligując osobę fizyczną będącą właścicielem nieruchomości do sporządzenia wskazanego protokołu uprawniony jest do pozostawienia takiego wezwania bez uzasadnienia – jeśli tak, to na podstawie jakiego przepisu ? Ponadto wnioskodawca wystąpił o informację w zakresie liczby żądań okazania aktualnego protokołu okresowej kontroli zbiornika na nieczystości ciekłe za poszczególne miesiące od stycznia 2020 r. do września 2022 r. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 19 października 2022 r., nr PINB-044/3/2022, poinformował stronę, że nie wskazuje on właścicielom lub zarządcom obiektów budowlanych konkretnych osób właściwie uprawnionych do przeprowadzenia okresowych kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych, w tym okresowych kontroli stanu technicznego zbiorników na nieczystości ciekłe. Poczynienie ustaleń w tym zakresie leży wyłącznie w gestii właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Organ nie odnosi się również do kosztów przeprowadzenia ww. kontroli, której realizacja stanowi ustawowy obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Żadne okoliczności faktyczne nie zwalniają więc z jego wykonania. Organ dodał również, że jest on uprawniony do żądania przedłożenia przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego protokołu z jego okresowej kontroli bez uzasadnienia faktycznego i prawnego, co wynika z powołanych przez niego przepisów. W ostatnim aspekcie organ wyjaśnił, że informacja publiczna dotycząca liczby żądań okazania aktualnego protokołu okresowej kontroli zbiornika na nieczystości ciekłe za poszczególne miesiące od stycznia 2020 r. do września 2022 r. stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.). Do załatwienia wniosku koniecznym byłoby bowiem dopiero jej wytworzenie, jako że na chwilę obecną ona nie istnieje. Z tych powodów organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący ustosunkowując się do wezwania podał, że żądana informacja publiczna służyć ma poprawie funkcjonowania struktur państwowych i publicznych, w tym ochronie interesu osób fizycznych, których dobra są naruszane. Skarżący bowiem ukończył studia doktoranckie nauk prawnych oraz prowadzi badania naukowe odnośnie uprawnień organów nadzoru budowlanego m.in. w zakresie kontroli zbiorników na nieczystości ciekłe, których rezultatem ma być publikacja naukowa oraz wnioski do właściwych organów państwowych w zakresie zmian prawnych. Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 7 listopada 2022 r., nr 284/2022, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie liczby żądań organu okazania aktualnego protokołu okresowej kontroli zbiornika na nieczystości ciekłe za poszczególne miesiące od stycznia 2020 r. do września 2022 r. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że udzielenie skarżącemu oczekiwanej przez niego informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności, albowiem obecnie ona nie istnieje (organ nie prowadzi żadnych rejestrów w tym przedmiocie) i musiałaby zostać dopiero specjalnie przygotowana na potrzeby rozpatrywanego wniosku poprzez przejrzenie kilkunastu tysięcy pozycji poczty wychodzącej, a następnie wyselekcjonowanych akt sprawy. Skarżący tymczasem nie wykazał, aby udzielenie powyższych danych było szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tej kategorii nie mieszczą się bowiem sygnalizowane przez stronę jej własne badania naukowe i plany wydawnicze. Dotyczą one wszak interesu samego wnioskodawcy i nie ma jakiejkolwiek pewności bądź nawet prawdopodobieństwa, że efekty pracy naukowej strony przełożą się na poprawę funkcjonowania struktur państwowych i publicznych. Skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem i wniósł od niego odwołanie. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ odwoławczy lub organ drugiej instancji) decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., nr 57/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że udzielenie skarżącemu oczekiwanej przez niego informacji wymagałoby podjęcia szereg złożonych działań analitycznych związanych z przeglądem wszystkich akt postępowań prowadzonych w okresie styczeń 2020 r. – wrzesień 2022 r., następnie selekcją wezwań udostępnienia protokołów okresowych kontroli zbiorników na nieczystości stałe oraz ich zsumowaniem. Niewątpliwie zatem świadczy to o przetworzonym charakterze żądanych przez stronę danych. Jednakże przekazanie wnioskodawcy takiej informacji uwarunkowane jest uprzednim wykazaniem przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej udostępnieniem. W niniejszej zaś sprawie do takiej sytuacji nie doszło, gdyż argumentacja strony nie daje legitymacji do pozyskania zawnioskowanej informacji przetworzonej. Prowadzona przez skarżącego aktywność naukowa, publikacyjna oraz sygnalizacyjna nie przekładają się bowiem na możliwość realnego wpływania na funkcjonowanie instytucji państwowych. Dochodzone informacje służyłyby zaś w głównej mierze realizacji jego indywidualnych interesów, a nie interesu publicznego. Wolność badań naukowych nie może zaś oznaczać, że ciężar ich prowadzenia można przerzucać na organy administracji publicznej. Strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej: - błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na rozstrzygnięcie poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika inaczej; - instrumentalne posłużenie się judykatami sądów administracyjnych w sprawie dostępu do informacji publicznej, podczas gdy w okolicznościach sprawy inne judykaty, co istotne aktualne, wskazują, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do udostępnienia żądanej informacji publicznej; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy w okolicznościach sprawy regulacje takie nie znajdują zastosowania. Dodatkowo skarżący podniósł, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest sprzeczne z celem ustawodawcy towarzyszącym wprowadzeniu u.d.i.p., a więc z udostępnianiem informacji publicznej odnośnie działania organu, a nie jej ukrywaniem. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że stanowisko organu drugiej instancji jest błędne i nie zawiera argumentów merytorycznych przemawiających za odmownym załatwieniem złożonego wniosku. Pomija ono kwestie szerokiego zakresu danych i kosztów ich wytworzenia, a koncentruje się na ogólnikowej prezentacji poglądów na temat informacji publicznej przetworzonej. Udzielenie żądanej informacji nie powinno zaś sprawić organom większych trudności, skoro było to możliwe w odniesieniu do innych adresatów tożsamych zapytań. Tym bardziej, że skarżący, z uwagi na przygotowanie i doświadczenie zawodowe, posiada faktyczne, nie zaś iluzoryczne możliwości wykorzystania żądanych danych. Spełnia tym samym przesłanki do ich pozyskania z racji dysponowania istotnym interesem publicznym. Ponadto regulacje k.p.a. (m.in. art. 7a) nakładają na organ obowiązek rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował niekorzystną interpretację, naruszając w ten sposób powołaną zasadę postępowania administracyjnego. Błędnie również pouczył o wysokości wpisu sądowego od skargi, co świadczy albo o braku rozumienia przepisów albo o celowym zniechęcaniu do skierowania sprawy na drogę sądową. Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie udostępnienia mu żądanej informacji publicznej. W odrębnym piśmie procesowym wystąpił również o zasądzenie należnych kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.y: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.d.i.p., która w art. 1 ust. 1 stanowi, że za informację publiczną należy uznać każdą informację o sprawach publicznych. W niniejszym postępowaniu kwestią nie budzącą wątpliwości był fakt, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Nie kwestionowano również tego, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego – jako organ władzy publicznej – był zobligowany do jej udostępnienia. Okolicznością sporną pozostaje natomiast spełnienie przez skarżącego obowiązku wykazania, że uzyskanie zawnioskowanych danych, mających charakter informacji publicznej przetworzonej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Jednakże w toku stosowania przepisów tej ustawy, w orzecznictwie sadowoadministracyjnym wykształcił się pogląd stanowiący, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, oraz z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Przetworzenie informacji prostych będzie zatem grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według różnych kryteriów, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą żądanie wnioskodawcy w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można było uznać żądanych przez wnioskodawcę danych za prostą informację publiczną. Czynności prowadzące bowiem do jej udostępnienia – wbrew twierdzeniom strony – nie były zadaniem stosunkowo prostym. Skoro organ nie posiadał stosownych rejestrów odnotowujących fakt wystąpienia do właściciela bądź zarządcy nieruchomości z żądaniem przedłożenia protokołu okresowej kontroli zbiornika na nieczystości ciekłe, to musiał on dokonać kwerendy posiadanych przez siebie zasobów pod tym właśnie kątem. W tym celu podmiot zobowiązany miał do przeanalizowania znaczącą ilość korespondencji wychodzącej (ok. 11.500 pozycji), a następnie także i akt spraw, w których została ona sporządzona, celem dotarcia do interesujących stronę dokumentów. Wymienione czynności, które należy uznać za niezbędne dla wytworzenia oczekiwanej przez stronę informacji publicznej, niewątpliwie angażowałyby znaczne zasoby kadrowe podmiotu zobowiązanego, uniemożliwiając mu w tym czasie wykonywanie jego podstawowych zadań. Poza tym miałyby one charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny (analityczny). Stąd też informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności należałoby uznać za informację przetworzoną. Powyższa konstatacja prowadzić więc musi do wniosku, że organ zasadnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interes publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12). Wobec wskazanego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13) Przedstawiona przez skarżącego argumentacja na poparcie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powyższych kryteriów jednak nie spełniała. Sąd podziela bowiem pogląd organów, że samo prowadzenie przez osobę fizyczną badań naukowych nad określoną kwestią praktyczną, połączone z celami publikacyjnymi oraz sygnalizacyjnymi, nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zamiarem wnioskodawcy nie jest bowiem w pierwszej kolejności działanie na rzecz ogółu, lecz – co naturalne – spełnianie własnych planów naukowych. W takiej zaś sytuacji mamy do czynienia nie z interesem publicznym, lecz interesem indywidualnym. Oczywiście nie sposób nie zgodzić się z tezą, że działalność naukowa znajduje niekiedy przełożenie na praktykę. Jednakże w przypadku udzielania informacji publicznej przetworzonej wpływ ten winien być realny i konkretny, a nie tylko potencjalny, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też należało podzielić ocenę organów, że skarżący nie wykazał, aby za udzieleniem mu zawnioskowanych danych przemawiał szczególnie istotny interes publiczny. Organ nie miał zatem innego wyjścia, jak wydać decyzję odmowną, która była naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy i wynikała z obowiązujących regulacji prawnych, tj. art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. A jeśli tak to nie można obecnie zarzucać organowi błędu w ustaleniach faktycznych, instrumentalnego posłużenia się orzecznictwem, czy w końcu naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., albowiem w sprawie nie zachodziły wątpliwości co do treści normy prawnej. Zarówno skarżący, jak i organy, trafnie odczytały treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i zasadnie przyjęły, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro jednak skarżący nie wykazał, aby ta przesłanka została przez niego wypełniona, to obowiązkiem organu było wydać decyzję określoną w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Działanie takie nie tylko zatem nie było sprzeczne z celem ustawodawcy, jak starał się to przedstawić skarżący, ale wręcz wiernie realizowało jego zamierzenia związane z udostępnianiem informacji publicznej na zasadach i w trybie u.d.i.p., jak stanowi o tym jej art. 1 ust. 1. Błędne zaś pouczenie o wysokości należnego wpisu sądowego od skargi, nie wpłynęło na realizację przez stronę jej uprawnień procesowych, opłaconych ostatecznie w wymaganej przez prawo kwocie. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podmiot zobowiązany doszedł do słusznego wniosku, że dane żądane przez stronę skarżącą stanowią informację przetworzoną. Wobec tego, że wnioskodawca nie wykazał skutecznie w pozyskaniu tej informacji szczególnie istotnego interesu publicznego, którego istnienia organ również się nie dopatrzył, zasadnie odmówiono stronie skarżącej udostępnienia oczekiwanych przez nią informacji. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.