IV SA/Wr 134/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi D.I. i K. I. na czynność Wójta Gminy Stare Bogaczowice w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności Wójta Gminy Stare Bogaczowice z dnia 12 grudnia 2023 r. polegającej na ujęciu w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Stare Bogaczowice obiektu w postaci domu mieszkalno-gospodarczego położonego w miejscowości S. przy ul. [...] nr [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb S.; II. zasądza od Wójta Gminy Stare Bogaczowice solidarnie na rzecz strony skarżącej kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zarządzeniem nr 116/2023 z dnia 12 XII 2023 r. Wójt Gminy Stare Bogaczowice (dalej jako "wójt") założył Gminną Ewidencję Zabytków Gminy Stare Bogaczowice (dalej "GEZ"). Postanowił przy tym, że GEZ prowadzi się w formie zbioru kart adresowych założonych dla zabytków nieruchomych (załącznik nr 1) i nieruchomych zabytków archeologicznych (załącznik nr 2). W załączniku nr 1 do ww. zarządzenia pod pozycją 107 ujęto dom mieszkalno – gospodarczy położony w miejscowości S. przy ul. G. [...]. Skargą z dnia 4 II 2026 r. (nadaną w tym samym dniu w placówce operatora wyznaczonego) D. I. i K. I. (dalej jako "skarżący") zaskarżyli wyżej opisane zarządzenie w zakresie ujęcia budynku mieszkalno-gospodarczego znajdującego się pod adresem ul. G. [...] w S., na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]; ewentualnie zaskarżyli czynność z zakresu administracji publicznej polegającą na włączeniu karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ. Jednocześnie w skardze zastrzeżono, że kwestionowane są również wszystkie pozostałe zarządzenia lub czynności dotyczące tej karty adresowej dokonane w okresie pomiędzy założeniem GEZ a sporządzeniem niniejszej skargi. W skardze wniesiono o: orzeczenie o niezgodności z prawem zarządzenia w kwestionowanym zakresie (jak również innych ewentualnych zarządzeń dotyczących tej kwestii), ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności czynności włączenia karty adresowej do GEZ (jak również innych ewentualnych czynności dotyczących tej kwestii). Wniesiono również o zasądzenie kosztów i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi, tj.: 1) karty adresowej sporządzonej w dniu 13 I 2023 r., 2) wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do wójta z dnia 9 I 2026 r., 3) wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu z dnia 9 I 2026 r., 4) odpowiedzi Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 I 2026 r., 5) wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3 II 2026 r. - celem wykazania faktów: wezwania wójta do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zarzucili przy tym naruszenie: 1) art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 VII 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1292, ze zm.) – dalej "UoOZ" w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 V 2023 r.. do sygn. akt P12/18. poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości przez dokonanie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi udziału w procedurze skutkującej ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, co skutkowało ograniczeniem przysługującego im prawa własności. 2) art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 UoOZ w zw. z § 18 oraz § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 V 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r., poz. 56) – dalej "Rozporządzenie", w brzmieniu z dnia dokonania wpisu do GEZ, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt. 1 i 2 UoOZ oraz poprzez umieszczenie karty adresowej przedmiotowego budynku w GEZ bez sprawdzenia, czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia, 3) art. 31 ust. 2 i 3 w zw. z art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżących jako właścicieli nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżących. W skardze podniesiono, że skarżący są współwłaścicielami budynku mieszkalno-gospodarczego znajdującego się pod adresem ul. G. [...] w S., na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] (działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...]). Dopiero w dniu 5 I 2026 r. w trakcie pobytu w urzędzie gminy otrzymali informację o ujęciu w GEZ ich nieruchomości oraz wydano im kartę adresową. Skarżący występowali następnie do wójta oraz do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "DWKZ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej statusu przedmiotowej nieruchomości. DWKZ pismem z 19 I 2026 r. poinformował m.in., że nieruchomość nie jest i nie była ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak również nie figuruje i nie figurowała w rejestrze zabytków, za to została ujęta w GEZ. Skarżący podnieśli również, że do chwili wniesienia skargi wójt nie odpowiedział na ich wniosek o udzielenie informacji publicznej. W ocenie skarżących działanie wójta polegające na ujęciu ich nieruchomości w GEZ było działaniem niezgodnym z prawem. Wójt bowiem nie zweryfikował rzetelnie stanu faktycznego pod kątem posiadania przez budynek cech zabytku, jak również nie umożliwił im jakiegokolwiek udziału w czynności i zajęcia stanowiska w sprawie. Na konieczność zapewnienia właścicielom udziału w takich czynnościach zwracał zaś uwagę Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 11 V 2023 r. (P 12/18), bowiem ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków wiąże się z ograniczeniem praw właścicielskich. W skardze powołano też orzeczenia sądów administracyjnych na potwierdzenie tezy nielegalności ujmowania nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków bez uprzedniego zapewnienia właścicielom nieruchomości możliwości udziału w podejmowanych przez organ czynnościach. W odpowiedzi na skargę wójt wyjaśnił, że skarga powinna być uznana za niezasadną, a przede wszystkim podlegać odrzuceniu. GEZ został założony w oparciu o przepisy z §18b Rozporządzenia w związku z art. 22 ust. 4 UoOZ. Budynek mieszkalny położony w Strudze przy ul. Głównej 77, gmina Stare Bogaczowice ( dz. nr 105/5, 105/6 oraz 105/7 ) jest wpisany do GEZ pod nr 112 na podstawie wykazu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu znajdującego się do wglądu na stronie https://wosoz.ibip.wroc.pl/public/?id=92696 powiat wałbrzyski: (Boguszów Gorce, gm. Czarny Bór, gm. Głuszyca, Głuszyca, Jedlina Zdrój, gm. Mieroszów, gm. Stare Bogaczowice, Szczawno Zdrój, gm. Walim, Wałbrzych, obszary). Skoro wykaz rejestru zabytków stanowił podstawę do ujęcia nieruchomości w GEZ, zachodzi brak przesłanek do uznania bezzasadności wpisu. Wójt zwrócił uwagę, z dniem 19 X 2019 r. wprowadzono obowiązek zawiadamiania właściciela lub posiadacza zabytku o zamiarze ujęcia zabytku w ewidencji zabytków. Wójt załączył do odpowiedzi na skargę dowód zawiadomienia K. I. z dnia 12 IX 2024 r. i dowód odebrania z dnia 16 IX 2024 r. W toku uzupełniającego postępowania dowodowego Sąd ustalił, że nieruchomość położona w miejscowości S. przy ul. G. [...] (działka nr [...]) nie jest ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz w rejestrze zabytków. Przed datą założenia przez wójta GEZ ani po tej dacie nie były podejmowane inne czynności polegające na włączeniu lub aktualizacji karty adresowej dla tej nieruchomości. Na rozprawie pełnomocnik skarżących zmienił żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności czynności ujęcia w GEZ karty adresowej budynku mieszkalno-gospodarczego znajdującego się pod adresem ul. G. [...] w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność właściwego organu w przedmiocie ujęcia zabytku nieruchomego w ewidencji zabytków objęta jest zakresem kognicji sądu administracyjnego. Działanie organu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (zob. np. wyroki NSA: z 9 XI 2016 r., II OSK 254/15 i z 8 V 2018r., II OSK 1926/17 - publ. CBOSA). Jak wynika z art. 53 § 2 ppsa, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W okolicznościach sprawy skarżący dowiedzieli się o czynności ujęcia ich nieruchomości w GEZ w dniu 5 I 2026 r., zaś skargę wnieśli dnia 4 II 2026 r. Ustawowy termin został zatem zachowany. Skarżący legitymują się także indywidualnym interesem prawnym, o którym stanowi art. 50 § 1 ppsa, ponieważ są współwłaścicielami budynku ujętego w GEZ (księga wieczysta nr [...]). Przechodząc do oceny legalności czynności organu, polegającej na ujęciu w GEZ karty adresowej budynku mieszkalno-gospodarczego znajdującego się pod adresem ul. G. [...] w S., to należy podkreślić, że czynność ta poprzedzona musi być zawiadomieniem właściciela lub posiadacza zabytku o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku z jednoczesnym doręczeniem jej kopii. Jak wynika z § 18b ust. 1 Rozporządzenia, o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem. Stosownie zaś do § 18b ust. 4 i 5 Rozporządzenia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków. Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku. Powyższe przepisy wyznaczają pewien minimalny standard procesowy warunkujący możliwość uznania za prawidłową czynności ujęcia karty adresowej zabytku w gminnej ewidencji zabytków przy poszanowaniu uprawnień właścicielskich osoby, której nieruchomości taka czynność dotyczy. Na konieczność zapewnienia właścicielowi udziału w czynnościach tego rodzaju i umożliwienia mu uprzedniego zajęcia stanowiska zwracał zresztą dobitnie uwagę Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 11 V 2023 r., P 12/18 (Dz.U. 2023 r., poz. 951). W okolicznościach sprawy wójt nie wywiązał się z wyżej określonego obowiązku. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że ujęcie budynku skarżących w GEZ, które nastąpiło w dniu 12 XII 2023 r. nie zostało poprzedzone stosownym zawiadomieniem. Z oczywistych względów uchybienia tego nie może sanować okoliczność doręczenia K. I. zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej przedmiotowego obiektu do GEZ. Zawiadomienie z § 18b Rozporządzenia musi bowiem poprzedzać czynność organu. Musi być ono dokonane na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest realizacja normatywnego celu, jakiemu służy takie zawiadomienie, tj. umożliwienie posiadaczowi obiektu przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed podjęciem przez organ czynności. Niezależnie od powyższego, trzeba też zwrócić uwagę, że budynek położony w S. przy ul. G. [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków ani do wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. pisma DWKZ: z 19 I 2026 r. oraz z 24 III 2026 r.). Jego ujęcie w GEZ mogło się więc odbyć wyłącznie w trybie art. 22 ust. 5 pkt 3 UoOZ, a więc w porozumieniu w właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 5 UoOZ, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wójt – mimo wezwania ze strony Sądu – nie wykazał, że procedura współdziałania z DWKZ została w tym przypadku zrealizowana. Znajdująca się w aktach administracyjnych karta adresowa budynku mieszkalno-gospodarczego pod adresem ul. G. [...] w S. nie zawiera żadnego podpisu w miejscu przeznaczonym na adnotację o porozumieniu. Brak stosownego porozumienia wyklucza zaś możliwość ujęcia karty adresowej zabytku w GEZ na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 UoOZ. Powyższe uchybienia wskazują na istotne naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 UoOZ oraz § 18b Rozporządzenia, co obligowało do stwierdzenia bezskuteczności opisanej wyżej czynności wójta na zasadzie art. 146 § 1 ppsa. W przypadku zamiaru ponownego ujęcia w GEZ karty adresowej budynku mieszkalno-gospodarczego pod adresem ul. G. [...] w S., wójt zobligowany będzie do uwzględnienia w swoich czynnościach m.in. dyspozycji z art. 22 ust. 5 pkt 3 UoOZ oraz § 18b Rozporządzenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 714 zł, na które składają się: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (34 zł).