IV SA/Wa 852/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie: przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie.

Pismem z dnia 13 marca 2020r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda, skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] marca 2019r. nr [...]w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w roku 2019" (dalej: uchwała, Program). Wskazaną uchwałę zaskarżono w całości wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ewentualnie orzeczenie o jej niezgodności z prawem. Uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (jt. Dz.U. z 2019r. poz. 122). W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na treść art. 11a ustawy o ochronie zwierząt - obowiązującego w dniu podjęcia uchwały, wskazując że z brzmienia tegoż przepisu wynikają obowiązkowe elementy, które winien zawierać uchwalony program (art. 11a ust.2 pkt 1-8 i ust. 5) oraz fakultatywne elementy, które może zawierać ten program (art. 11a ust.3 ww. ustawy). Nadto z brzmienia przepisu wynika również, że obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Realizując obligatoryjne zapisy ustawy, uchwała rady gminy powinna wskazywać konkretnego lekarza weterynarii zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Tymczasem w zaskarżonej uchwale w § 9 Rada Gminy [...] ustaliła, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje Schronisko. Podczas gdy w § 2 ust. 1 pkt 3 jest zapis "(...) Schronisko - z którym zostanie zawarta stosowna umowa". Tym samym określona w uchwale dyspozycja mówiąca o tym, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale, nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych nie mieści się w granicach delegacji ustawowej. Powyższe uzasadnia uznanie, że niewskazanie w Programie konkretnego podmiotu (lekarza weterynarii) stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż zawarte w uchwale ogólne sformułowanie nie wypełnia ustawowej delegacji. Zdaniem Wojewody niewłaściwe również został sformułowany § 8 Programu, dotyczący usypiania ślepych miotów. W § 8 pkt 1 jedynie ogólnie wskazano, że zabiegi usypiania ślepych miotów wykonuje "Schronisko, poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów usypiania ślepych miotów, pochodzących od zwierząt bezdomnych". A zatem ponownie nie zostały wskazane precyzyjnie dane dotyczące schroniska dla zwierząt, jak również dane konkretnego lekarza weterynarii, a zgodnie z przepisem ustawowym Program winien wskazywać konkretny gabinet weterynaryjny, który zadanie to na zalecenie (i tym samym w imieniu i na koszt gminy) będzie realizował. W ocenie Wojewody organ pominął niektóre obligatoryjne elementy programu, wskazane w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a co za tym idzie nie wyczerpał zakresu upoważnienia ustawowego. Tym samym zaskarżona uchwała narusza prawo i konieczne jest stwierdzenie nieważności w całości, gdyż eliminowanie poszczególnych zapisów uchwały stanowiłoby w tym przypadku dezintegrację całości Program. Wojewoda wskazał również, że z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] (dalej: organ, Rada) wniosła o umorzenie niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jt. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) i nieobciążanie organu kosztami postepowania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga jest uzasadniona. Wyjaśniono, że Rada po zapoznaniu się z treścią skargi Wojewody podjęła uchwałę nr [...] z [...] marca 2020r. w sprawie uwzględnienia całości skargi Wojewody z [...] marca 2020r. i stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2019r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w roku 2019". Wyjaśniono, że w uzasadnieniu uchwały z [...] marca 2020r. Rada stwierdziła, że twierdzenia Wojewody zawarte w skardze są słuszne oraz że skarga winna być uwzględniona w całości. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014r. sygn. akt. II OSK 2377/14 Rada podniosła, że podstawą podjęcia ww. uchwały z [...] marca 2020r. był art. 54 § 3 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. Reasumując Rada wskazała, że z uwagi na podjęcie przez nią uchwały uwzględniającej skargę Wojewody w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej przez Wojewodę uchwały z [...] marca 2019r. nr [...] to postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tego względu wnosi ona o jego umorzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014r. sygn. akt. II OSK 2377/14 (dostępny w CBOIS na stronie - https://cbois.nsa.gov.pl), w którym wskazano, iż rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na uchwałę (...) i stwierdzić jej nieważność". Co prawda pogląd ten został zaprezentowany w odniesieniu do uchwały wydanej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie mniej w ocenie Sądu jest on również aktualny w niniejszej sprawie. Sąd zauważa przy tym, że jest mu znane odmienne w tym zakresie stanowisko NSA zawarte np. w wyroku z 18 września 2019r. sygn. akt II OSK 2630/17 (dostępny w CBOIS), jednak skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że pogląd przeciwny a zatem wskazujący na niemożność zastosowania wskazanych przepisów do ww. uchwały prowadziłby w istocie do wyłączenia z pod działania art. 54 § 3 p.p.s.a. uchwał rady gminy (podobnie również uchwał pozostałych jednostek samorządowych), będących aktem prawa miejscowego, czy też innych uchwał lub aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a tak szerokie wyłączenie zastosowania art. 54 § 3 zdaniem Sądu nie można wyprowadzić w drodze wykładni, wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej. Przechodząc zatem dalej, Sąd zauważa, że art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. -dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (...) Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednoznacznie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zastosowania instytucji autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., bada zatem wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej oraz czy organ stwierdził, że działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz czy organ dokonał tego uwzględnienia z zachowaniem terminu o którym mowa w przepisie. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem skorzystania przez organ administracji z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 p.p.s.a. wolno zatem uczynić tylko to co wynika z treści skargi i jej żądania (por. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. I OSK 581/07, z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1575/07, z dnia 22 maja 2014 r., sygn. I OSK 1379/13, publ. CBOIS). W niniejszej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz załączonych doń dokumentów w tym w szczególności z uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2020r. nr [...] organ ten po zapoznaniu się z treścią skargi złożonej przez Wojewodę na uchwałę tegoż organu z dnia [...] marca 2019r. nr [...]uznał w całości, w trybie wskazanego wyżej przepisu, zasadność złożonej skargi i stwierdził nieważność w całości ww. uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2019r. Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych, niż te wskazane w § 1 pkt 1 i 2. Postępowanie sądowoadministracyjnej staje się bezprzedmiotowe "z innych przyczyn", gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć np. przedmiot zaskarżenia. Tym samym do okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania na podstawie powyższego przepisu należy bez wątpienia uwzględnienie skargi przez organ w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. (w ramach tzw. autokontroli). Powoduje ono bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, co czyni zbędnym dalsze procedowanie w sprawie. Z tych też względów, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.