IV SA/Wa 840/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2016 r., o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z przynależną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...], przy ul. [...] w [...] (dalej, jako "działka inwestycyjna"). Postępowanie toczyło się wobec art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.). Wnioskodawcą ustalenia warunków zabudowy była p. J. R., zwana dalej "Inwestorem". Uzasadniając swoje orzeczenie organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne: - uzgodnienia dotyczą realizacji inwestycji w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej "ustawa o ochronie zabytków", oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; do form ochrony konserwatorskiej należy: wpis do rejestru zabytków, - właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z położenia działki inwestycyjnej w strefie ochrony układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] (aktualny numer [...]), decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], z [...] kwietnia 1984 r. (dalej jako "decyzja z 1984 roku"); w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że "Rozszerzona strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje dodatkowo ochroną konserwatorską zabudowę, krajobraz i ukształtowanie terenu w granicach zabudowy miasta z XIX, pocz. XX oraz okresu międzywojennego."; krajobraz miasta, powiązany z ukształtowaniem terenu, stanowią niewątpliwie chronioną wartość zabytkowego układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...], - jak wynika z przedłożonego projektu decyzji, planowana inwestycja miałaby polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego; w ustaleniach, dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określonych w projekcie decyzji wskazano: nieprzekraczalna linia zabudowy - 6 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej (ul. [...]); dopuszcza się usytuowanie poza linią zabudowy schodów, pochylni, balkonów, okapów; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,12; udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 50%; maksymalna szerokość elewacji frontowej 12,5 m od strony ul. [...]; maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu, okapu, attyki - 4,5 m; dach dwu, cztero lub wielospadowy; kąt nachylenia połaci dachowych w zakresie od 15 do 45 stopni; maksymalna wysokość w kalenicy dachu - 8 m, - organ I. instancji słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji, kierując się zasadą określoną w art. 4 ustawy o ochronie zabytków; zgodnie z nią ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, - działka inwestycyjna nie jest zabudowana; na jej terenie jest zlokalizowany jedynie niewielki budynek gospodarczy; jest ona położona w początkowym fragmencie, wolnego od zabudowy [...] [...]; przed wybuchem drugiej wojny światowej, na danej parceli był posadowiony budynek mieszkalny, jednak - jak wynika z jeszcze wcześniejszym map - ów teren był niezabudowany; przedmiotowa działka gruntowa, wraz z istniejącą aktualnie zabudową mieszkalną na sąsiedniej działce (nr [...]), choć przynależne do ul. [...], to jednak są odseparowane strumieniem od jej zabudowy, zlokalizowanej w głównym biegu tej ulicy; również zabudowa przy ul. [...] jest zlokalizowana w znacznej odległości i jednocześnie kilka metrów wyżej w stosunku do działki inwestycyjnej, - zabytkiem w rozpatrywanym wypadku jest, wpisany do rejestru, układ urbanistyczno-architektoniczny i krajobrazowy [...], w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków, jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg; z sentencji i z uzasadnienia decyzji z 1984 roku wynika, że szczególnej ochronie podlega, krajobraz i ukształtowanie terenu miasta [...], - z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja będzie zrealizowana na terenie zbocza [...] [...]; do czasów współczesnych pozostał on niezabudowany, zachowując tym samym ukształtowanie formy terenowej, mającej istotny wpływ na wartości krajobrazowe tej części [...]; istnienie [...], rozpoznawalnego w przestrzeni miasta, ma w niniejszej sprawie duże znaczenie; stanowi bowiem zachowane świadectwo ukształtowania terenowego miasta, będące kluczowym elementem, wpisanego do rejestru zabytków, układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...]; jak wskazano, istnienie przez pewien czas na przedmiotowej działce gruntowej budynku mieszkalnego, nie implikuje konieczności akceptowania budowy w tym miejscu nowych obiektów mieszkalnych; nadrzędną w tym miejscu jest bowiem ochrona walorów terenowych i krajobrazowych [...] [...], - budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działce inwestycyjnej doprowadzi do zniszczenia formy terenowej, zlokalizowanego w tym obszarze [...]; tym samym wpłynie negatywnie na chronione wartości krajobrazowe, wpisanego do rejestru zabytków, układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...]. We wstępnej części uzasadnienia przytoczono także in extenso fragment orzeczenia organu I. instancji stwierdzając w dalszej części, że to stanowisko jest podzielane. Mianowicie: "Podnoszona w odwołaniu istniejąca w sąsiedztwie zabudowa nie jest w żaden sposób postrzegana w kontekście działki [...]. Zabudowa przy ul. [...] jest usytuowana w znacznym oddaleniu, przy ulicy położonej na wyniesieniu kilkanaście metrów różnicy wysokości, ponad działką [...], natomiast działka nr [...] zabudowana jest domem drewnianym na podmurówce i kończy zabudowę ul. [...]. Działka nr [...] otwiera niezabudowany obszar doliny strumienia i wąwozów [...]. Podniesione w odwołaniu naniesienie na mapie WIG z 1938 r. budynku w rejonie działki [...] nie zmienia faktu, że na wcześniejszych mapach od końca XVIII w. teren nie był zabudowany, a obecnie możliwość zachowania jego wartości krajobrazowych wyklucza jego zabudowę. Wprowadzenie zabudowy na działce nr [...] stworzy precedens, który w przyszłości skutkował będzie presją na zabudowę kolejnych działek położonych na terenie [...] [...], zmieniając jego naturalny charakter i walor, w osiedle mieszkaniowe.". W skardze przywołano następująca argumentację: - zaskarżone postanowienie nie zawiera w uzasadnieniu rzetelnej analizy wartości zabytkowych zespołu urbanistyczno - architektonicznego i krajobrazowego [...] w rejonie planowej inwestycji oraz oceny wpływu istniejącej już w sąsiedztwie planowej inwestycji zabudowy mieszkalnej i gospodarczej (w tym budynku, znajdującego się już na działce inwestycyjnej) na te walory; powiela jedynie argumentację, zaprezentowaną w sprawie przez organ I. instancji, - nie można zgodzić się z twierdzeniem: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr ewidencyjny [...] przy ulicy [...] w [...] doprowadzi do zniszczenia formy terenowej zlokalizowanego na terenie w/w inwestycji [...] i tym samym wpłynie negatywnie na chronione wartości krajobrazowe wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistyczno- architektonicznego i krajobrazowego [...]"; ustalenie te nie znajduje żadnego oparcia w stanie faktycznym i materiale dowodowym zebranym w sprawie, a także w działaniach organu I. instancji w przypadku innych inwestycji na terenie [...], znajdujących się w strefie konserwatorskiej; zezwala on na bardzo głęboką ingerencję nawet w strukturę zabytkowych obiektów takich jak np. Brama Opatowska i mury obronne (przybudowanie do tego obiektu szklanej struktury o zupełnie odmiennym charakterze architektonicznym), czy na zabudowywanie całych obszarów, połączonych z istotną ingerencją w ukształtowanie terenu i znajdującą się tam roślinność, np.: okolice wzgórza [...], rejon ul. [...], wybudowanie budynku mieszkalnego przy ciągu pieszym przy ul. [...], połączone z istotną ingerencją w strukturę skarpy w miejscu, gdzie nigdy nie było takich zabudowań, - świadczy to o stosowaniu zupełnie różnych, całkowicie odmiennych i niejasnych kryteriów przez organ administracji przy ocenie ingerencji poszczególnych inwestycji na zachowanie walorów krajobrazowych i architektoniczno–urbanistycznych, - Wnioskodawca na żadnym etapie tego postępowania nie twierdził, że planowa inwestycja ma zmierzać do zniszczenia jakichkolwiek form terenowych, w szczególności [...], zlokalizowanego w jej pobliżu, - organ odwoławczy, na poparcie swojego stanowiska, przywołuje poglądy, wyrażone w postanowieniu organu I. stopnia, m.in. pojęcie "presji" dla zabudowy i inwestowania na tym obszarze; twierdzi - w oderwaniu od rzeczywistego stanu rzeczy - jakoby wprowadzanie zabudowy na działce inwestycyjnej stworzy "precedens, który w przyszłości będzie skutkował presją na zabudowę kolejnych działek położonych na terenie [...] [...], zmieniając jego naturalny charakter i walor w osiedle mieszkaniowe"; twierdzenia te zupełnie mijają się z rzeczywistością; planowana zabudowa na działce inwestycyjnej nie zmierza w żaden sposób do naruszenia naturalnego charakteru i układu [...] [...]; nie stwarza też bliżej nieokreślonej presji na zabudowę kolejnych działek, położnych na terenie, przyległym do działki inwestycyjnej; nieruchomości te są już bowiem zagospodarowane właśnie przez zabudowanie ich różnego rodzaju budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, przy pełnej akceptacji tego stanu rzeczy przez organ I. instancji; nie może być zatem mowy o jakimkolwiek precedensie, który będzie wywierał wpływ na sposób zagospodarowania działek w tym rejonie; wręcz odwrotnie - to ewentualna zabudowa mieszkalna na działce inwestycyjnej będzie kończyła proces zagospodarowania nieruchomości na tym obszarze w sposób identyczny jak na nieruchomościach sąsiednich, - brak również w zaskarżonym postanowieniu jakiekolwiek uzasadnienia na poparcie tezy, że przez realizację zabudowy na działce inwestycyjnej "istotne wartości stanowiące jeden z podstawnych walorów [...] przy wprowadzeniu zabudowy uległyby degradacji"; nie ma w sprawie racjonalnego wytłumaczenia takiego ustalenia i wskazania obiektywnych kryteriów, które zostały w niej zastosowane; w jej realiach byłoby zasadne posiłkowanie się kryteriami, które były stosowane przy udzielaniu zgód na wykonywanie opisanych inwestycji (niektóre z nich są obecnie realizowane). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Trafnie wywiózł organ administracji, że nie było dopuszczalne uzgodnienie, wobec ochrony walorów układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...], ustanowionej decyzją z 1984 roku. Prawidłowo w tym zakresie przytoczono uwarunkowania prawne jak i ustalenia faktyczne. Wobec szczegółowego ich uprzedniego referowania brak przesłanek ich powtarzania. Sąd argumentację organu w danym zakresie uznaję za własną. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać jedynie dodatkowo, co następuje: - w skardze, wbrew użytej w niej nomenklaturze nie są kwestionowane ustalenia, co do faktycznych uwarunkowań sprawy - gdzie zlokalizowana jest działka inwestycyjna względem nieruchomości już zabudowanych, jej zagospodarowanie budynkiem gospodarczym; bezsprzecznie znajduje się ona na skraju terenów zainwestowanych, przy czym położona jest w obrębie niezurbanizowanego dalej [...] [...]; na działce znajduje się niewielki obiekt o charakterze gospodarczym; wobec tak ustalonego stanu faktycznego mając na uwadze, że przedmiotem ochrony, w myśl decyzji z 1984 roku są także wartości krajobrazowe układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...], wniosków organu, że zabudowa stanowiłaby niekorzystną ingerencję w porównaniu ze stanem istniejącym, nie może być uznana za dowolną; jego argumentacja jest spójna i logiczna, zgodna z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego; gdy chodzi zaś o wiadomości specjalne – ocenę, czy dana ingerencja będzie skutkować niekorzystnymi zmianami w krajobrazie historycznego założenia - uprawniony jest przyjęcie, że dysponuje nimi organ wyspecjalizowany w danej dziedzinie, zatrudniający pracowników o stosowny kwalifikacjach; z kolei wywody Skarżącej, gdzie kwestionowano konstatacje organu administracji, nie zostały potwierdzone stanowiskiem osób, dysponujących fachową wiedzą w tym zakresie; Skarżąca nie uwzględnia, że dla sprawy kluczowe znacznie ma ekspozycja planowanej przez nią nowej zabudowy na obecny krajobraz, nie zaś ogólnie istnienia w pobliżu działki inwestycyjnej zurbanizowanych już terenów; wywodziła ona, że organ nie udowodnił trafności swojej oceny – jest ona gołosłowna; odnotować wypada, że przykładowy katalog środków dowodowych wymienia art. 75 § 1 K.p.a.; trzeba jednak wskazać, że organ wyspecjalizowane w określonej dziedzinie może posługiwać się wiadomościami specjalnymi, bez konieczności powoływania biegłych, w myśl art. 84 § 1 Kodeksu; w innym bowiem przypadku nie znajdowałby żadnego uzasadnienia tworzenie w strukturach administracji organów wyspecjalizowanych prowadzący postępowanie w konkretnych sprawach; za trafnością tego poglądu przemawia także brzmienie art. 84 K.p.a., gdzie powołanie biegłego ma charakter fakultatywny; stanowisko organu wyspecjalizowanego musi być jedynie spójne i logiczne oraz wyczerpujące, czemu nie uchybiono w tej sprawie; nie naruszono więc wymagań prawa procesowego, zarówno co to obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.), jak i stosownego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3, w zw. z art. 8, 11 oraz 126 K.p.a.), - uprawnione było stanowisko organu, że nie może mieć kluczowego znaczenia dla sprawy ewentualna zabudowa w poprzednim okresie działki inwestycyjnej analogicznym obiektem do planowanego; o ile odtworzenie tej zabudowy prowadziłoby do pogorszenia objętych ochroną walorów widokowych całego kompleksu i nie stanowi nawiązania do jego pierwotnego, historycznego charakteru, uprawniony była odmowa uzgodnienia; jeżeli bowiem w pewnym okresie zabudowa określonego terenu, z punktu widzenia chronionych wartości widokowych, była niespójna, organ ochrony zabytków nie jest obowiązany dopuszczać do jej odtworzenia, - chybione są zarzuty skargi, jakoby organ, oceniając treść zamierzenia konkretnego inwestora, nie zasadnie rozważał, jakie skutki mogą stąd wynikać dla przekształcenia charakteru zabudowy także na terenach sąsiednich w kontekście uwarunkowań formalno-prawnych; uprawnione było w tym kontekście przywołanie w uzasadnieniu skarżonego aktu stanowiska organu I. instancji, w którym odnotował, że akceptacja zabudowy na danej działce inwestycyjnej może skutkować wzrostem presji inwestycyjnej w tej części [...] [...], powodującej niekorzystne przekształcenie charakteru zabudowy na terenach przyległych - jej intensyfikację w stosunku do obecnego, uznanego za naturalny, stanu; wynika to mianowicie z funkcjonowania na obszarach nieobjętych planami zagospodarowania przestrzennego, ustanowionego ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym kryterium tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy); organ, wydający orzeczenie w sprawie indywidualnej, nie jest zwolniony z obowiązku oceny skutków jego wydania dla uwarunkowań formalnych innych spraw, o ile związek taki jest następstwem wiążących regulacji o charakterze normatywnym, - nie mogła z kolei odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi, gdzie wywodzono, że organ I. instancji, niejednakowo rygorystycznie chroni walory krajobrazowe czy widokowe [...], gdzie przywoływano też szereg przykładów; Sąd, w niniejszej sprawie, nie dysponuję w istocie materiałami porównawczymi, pozwalającymi ocenić, czy powoływane przypadki są istotnie analogiczne; gdyby nawet tak było, przedmiotem niniejszej sprawy nie jest generalnie ocena prawidłowości funkcjonowania organu administracji publicznej lecz to, czy orzeczenie indywidualne, wydane w tej sprawie, jest zgodne z prawem. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie naruszono ani przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy ani też przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy, w jakich podlegają ochronie, według aktualnej nomenklatury historyczne układy urbanistyczne lub ruralistyczne, z uwagi na cel ich utworzenia (art. 3 pkt. 12 wobec art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków), w tym przedmiotowy - wpisany do rejestru zabytków decyzją 1984 roku. Przepisy te statuują ograniczenia materialnie, co do możliwości nieskrępowanego korzystania z nieruchomości Skarżącej (działki inwestycyjnej), gdy chodzi o jej zabudowę. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku.