IV SA/Wa 837/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. sprawy ze skargi " D." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę

Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...], znak [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] sp. z o.o. w wysokości 5 980 234,00 zł, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2751 ha, położonej w obrębie [...] Dzielnicy [...] przeznaczonej pod budowę węzła [...] w [...] oraz odmowie powiększenia wysokości odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, a także o zobowiązaniu Prezydenta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna; Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,2751 ha, położona w dzielnicy [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., oraz ostateczną decyzją wydaną przez Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2009 r., którą ustalona została lokalizacja dla inwestycji celu publicznego, została przeznaczona pod budowę węzła [...] w [...], pod przebudowę ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. przedmiotowa działka powstała z podziału działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,5147 ha., której właścicielem była "[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] o nr [...], w dziale III są wpisane służebności gruntowe. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 5 715 670,00 zł na rzecz [...] sp. z o.o., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, a także zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958, ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże w myśl art. 6 ust. 3 powołanej ustawy w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] stanowi w ocenie organu II instancji operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] lipca 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., zaktualizowany w dniu [...] sierpnia 2010 r. Biegła ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w środkowej części Dzielnicy [...], dla przedmiotowych działek nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nieruchomość ta została objęta Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zgodnie z którym grunt ten został usytuowany na obszarze o funkcji oznaczonej jako tereny usługowe. Dla potrzeb niniejszej wyceny biegła dokonała analizy rynku nieruchomości z obszaru właściwego dla południowo-wschodniej części Dzielnicy [...], wschodniej części Dzielnicy [...], a także sąsiednich Dzielnic: [...] i [...]. Badaniem objęto okres od 2006 r. do 2009 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie, jak i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 4/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego właśnie sposób jego sporządzenia i treść nie mogą budzić wątpliwości, nie mogą zawierać niejasności, niejednoznaczności oraz treści ze sobą sprzecznych, zaś sama forma operatu szacunkowego musi odpowiadać prawu. W ocenie Sądu, tych warunków nie spełnia znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2009 r. oraz tzw. "operat zamienny" z dnia [...] lutego 2010 r. Oznacza to, że zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czyli art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ biorąc pod uwagę stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku dokona ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności kwestii ważności operatu szacunkowego oraz tzw. "operatu zamiennego" w świetle powołanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Po dokonaniu tej analizy organ winien ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na zgodne z prawem ustalenie wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Następnie w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedli rację decyzyjną i wyjaśni tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Prezydent [...] wypłacił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu [...] lutego 2011 roku odszkodowanie, na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w wysokości 5 715 670,00 zł. wraz z dodatkowymi kosztami komorniczymi. Wypłata odszkodowania została wydana na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego powołanym wyżej wyrokiem. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku, znak [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 5 980 234,00 zł na rzecz [...] z.o.o. za przejęcie z mocy prawa ww. nieruchomości. Na skutek wniesionego przez Prezydenta [...] odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. , znak [...], uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia [...] lutego 2014 r. W bardzo obszernym uzasadnieniu do decyzji, w dużej mierze odnoszącego się do analizy sporządzonego operatu szacunkowego i jego oceny, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia Wojewody [...], podobnie do złożonego przez stronę (Prezydenta [...]) kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości ustalona została na kwotę 2 960 452,00 zł., organ odwoławczy podniósł, że nie budzi zastrzeżeń okoliczność, iż co do zasady odszkodowanie za przejęty grunt z mocy prawa jest należne, jednakże kwota należnego odszkodowania nie została w sposób należyty zweryfikowana, mając na uwadze znaczne rozbieżności co do wartości przejętej nieruchomości, a nadto winna uwzględniać kwotę wypłaconego już w przeszłości odszkodowania, po jego zwaloryzowaniu na dzień orzekania po ponownym jego ustaleniu, czego organ I instancji nie uczynił. Organ odwoławczy zarzucił również Wojewodzie [...] nie ustalenie podmiotów, którym przysługiwały prawa rzeczowe (służebności) do przedmiotowej nieruchomości i błędne zastosowanie art. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który winien być przywołany w sytuacji kiedy jest mowa o nieustalonym adresie strony a nie w sytuacji, kiedy nie wiadomo kto jest stroną postępowania. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Wojewoda [...] nie ustalił należycie służebników gruntowych przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie podjął czynności zmierzających do ustalenia wszystkich stron postępowania. Stąd podniósł, iż przed wszczęciem niniejszego postępowania organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości, co spowodowało naruszenie przepisów art. 7, 77§1 i 80 kpa. Organ odwoławczy nadto podniósł, iż [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest nadal wierzycielem w zakresie wypłaty odszkodowania i skoro zostało już wypłacone ww. spółce odszkodowanie na podstawie uchylonej decyzji, w kwocie niższej od obecnie ustalonej, to nie może dojść do ponownej wypłaty pełnej kwoty ustalonego na nowo odszkodowania lecz w takiej części, która stanowi różnicę pomiędzy kwotą na nowo ustalonego odszkodowania a dotychczas już wypłaconą, co w decyzji organu I instancji zostało całkowicie pominięte. Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wniosła [...] sp. z.o.o. z siedzibą w [...], zarzucając rażąco błędne ustalenia faktyczne i prawne, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji z naruszeniem terminów wskazanych w art. 35 kpa; oraz terminu wskazanego przez organ w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. i wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] jak i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Należy podnieść na wstępie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie narusza prawa. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również wskazać, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że rozpatrując sprawę, po myśli art. 153 p.p.s.a., Sąd związany był oceną prawną i stanowiskiem co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 944/14. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż powołane wyżej orzeczenie tut. Sądu wydane w niniejszej sprawie odnosiło się zasadniczo do wadliwości decyzji organów obu instancji, które w ocenie Sądu, zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć znaczenie dla wyniku jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego i podjęcia stosownych czynności w przedmiocie ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości. W sprawie zostały przedstawione dwa operaty szacunkowe sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę, pierwszy z dnia [...].07.2009 r. - operat szacunkowy, określający wartość wyżej opisanej nieruchomości na kwotę 5 842 648 zł oraz z dnia [...].02.2010 r. "operat zamienny" wskazujący na wartość nieruchomości na kwotę 5 715 670 zł; który stał się podstawą ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania, natomiast organy odniosły się w swoich uzasadnieniach lakonicznie do podstawy rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji nie zastosował się w pełni do wskazanych zaleceń Sądu polegających na zgromadzeniu i rozpoznaniu całości materiału dowodowego, jak również błędnie wydał decyzję, nie uwzględniając dokonanej w dniu 22 lutego 2011 roku, na podstawie uchylonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wypłaty odszkodowania uprawnionej Spółce, w wysokości 5 715 670,00 zł., tym samym przyznając niejako dwukrotnie odszkodowanie za tę samą nieruchomość. Odszkodowanie zostało wypłacone w trybie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku "o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), który dawał stronie prawo do otrzymania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ww. ustawy do ustalania wysokości i wypłacania odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy literalna wykładnia cytowanego przepisu nie jest jednak wystarczająca. Skoro doszło do odebrania prawa własności nieruchomości to przedmiotem sporu jest wysokość należnego odszkodowania ustalanego odrębną decyzją. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i w rozpatrywanej sprawie zostało wypłacone w toku postępowania na podstawie decyzji odszkodowawczej następnie uchylonej, w kwocie niższej od ponownie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która jako należna przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Ustalenie więc w sentencji decyzji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, jak uczynił to organ I instancji, skutkuje egzekucyjnością tej decyzji w kwocie wynikającej z rozstrzygnięcia, co w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby wypłatę kwoty w części nienależnej. Powyższe znajduje poparcie również w obszernym w tym zakresie orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. sygn. I SA/Wa 1085/11, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 830/11 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1092/11), gdzie w sytuacji wcześniejszego dokonania wypłaty odszkodowania, na podstawie decyzji uchylonej, organ winien w sposób prawidłowy dokonać zaliczenia wypłaconej części odszkodowania na poczet odszkodowania ustalonego ponownie w decyzji wydanej w tym przedmiocie. W kontekście powyższego, w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał za w pełni słuszne stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ I instancji winien podjąć wszelkie czynności zmierzające do wykonania podniesionych w zaskarżonej decyzji wskazań dalszego postępowania, w tym dokonania stosownego potrącenia należnego [...] sp. z.o.o. z siedzibą w [...] odszkodowania z uprzednio już wypłaconym, po ustaleniu rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości. Reasumując, w związku z powyższym uznać należy, że zarzuty Skarżącego przedstawione w skardze są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).