IV SA/Wa 823/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: sędzia WSA Joanna Borkowska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Heman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę.

[...] Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: [...] IPN), decyzją z [...] marca 2021 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: K.p.a., w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 319 z późn. zm.) dalej: ustawa o działaczach utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie potwierdzenia, że M. M. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach. We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją nr [...] Strona oświadczyła, że w okresie wskazanym w decyzji nie rozmawiał z funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństw (dalej: SB) a, w tym również z ppor. M. i tym samym nie wyraził zgody na jakąkolwiek współpracę i nie udzielał SB żadnej pomocy. Ponadto wnioskodawca wskazał, że nie miał żadnej informacji o zarejestrowaniu go w charakterze kontaktu operacyjnego i że nie są mu znane żadne powody dokonania powyższe rejestracji. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Podkreślił również, że w zasobach IPN nie istnieją żadne ślady wskazujące na jakąkolwiek formę jego współpracy z SB lub inną służbą specjalną PRL, gdyż nigdy takiej współpracy nie podjął. [...] IPN po rozpatrzeniu wniosku Strony wskazał, analizując ponownie odnalezione w sprawie dokumenty, że w zasobach archiwalnych IPN znajdują się m.in. następujące zapisy ewidencyjne dotyczące wnioskodawcy: 1. zapis do numeru [...] z dziennika rejestracyjnego [...], z treści którego wynika, że w dniu [...] stycznia 1978 r. Wydz. III zarejestrował do numeru [...] sprawę w kategorii zabezpieczenie. Z treści zapisu wynika ponadto, że w dniu [...].08.1979 r. akta sprawy, jako nie przedstawiające wartości operacyjnej, komisyjnie zniszczono, 2. zapis na karcie [...] z kartoteki ogólnoinformacyjnej [...] w [...](sygn. IPN [...] ) - karta personalna i rejestracyjna z treści której wynika, że Wydz. III sekcja III [...] zarejestrował w dniu [...] stycznia 1978 r. jak kontakt operacyjny (numer rej. [...] ) studenta PW - M.M. s. T., ur. [...].09.1954 r. Rejestracji dokonał ppor. W. M. (nr [...]). Z treści zapisu wynika ponadto, że współpracę zakończono w dniu [...].08.1979 r. Akta, jako nie przedstawiające wartości operacyjnej, komisyjnie zniszczono. Organ wyjaśnił, że dziennik rejestracyjny (pkt 1) był księgą, w której w kolejności chronologicznej rejestrowano wszelkie "zainteresowania operacyjne" SB - tj. kandydatów na współpracowników i różne kategorie współpracowników oraz sprawy operacyjne lub "zabezpieczenie operacyjne". Wg wzoru EO-13 każda pozycja dziennika rejestracyjnego obejmowała następujące kolumny: liczbę porządkową (numer rejestracyjny); datę rejestracji, nazwę jednostki rejestrującej, kategorię sprawy, numer rejestracyjny sprawy, do której osoba jest rejestrowana; kryptonim sprawy lub pseudonim współpracownika, datę zdjęcia sprawy z ewidencji i przekazania do archiwum lub innej jednostki (oprócz daty archiwizacji akt wpisywano również numer archiwalny sprawy lub nazwę jednostki przejmującej materiały). W przypadku zmiany kategorii sprawy operacyjnej bądź współpracy, zmiany jednostki SB prowadzącej sprawę z zasady dokonywano nowych wpisów w obrębie tej samej pozycji dziennika (tj. nie rejestrowano sprawy od nowa), skreślając poprzednie. W dzienniku rejestracyjnym nie umieszczano personaliów (ze względu na konspirację zainteresowań operacyjnych). Karty ewidencyjne to sformalizowane druki, za pomocą których dokonywano rejestracji lub przekazywano różne informacje o osobie stanowiącej przedmiot zainteresowania SB. Zdecydowana większość kart miała swój symbol, zazwyczaj składający się z części literowej i liczby arabskiej, niekiedy uzupełniany datą wprowadzenia lub modyfikacji karty. Karta [...] (wymieniona w pkt 2) była kartą rejestracyjną, na której znajdowały się cztery rodzaje zapisów: 1. dane personalne osoby rejestrowanej; 2. informacje, kto prowadzi sprawę (osobę); 3. informacje o charakterze rejestracji (np. tajny współpracownik, figurant SOR itd.); 4. numer rejestracyjny sprawy (osoby). Po - wyrażonym pieczęcią i podpisem - zaakceptowaniu karty przez przełożonego, pracownik operacyjny udawał się z kartą EO-4 do pracownika pionu ewidencji czyli "C" celem dokonania rejestracji. Wskazane w pkt 1-2 zapisy ewidencyjne mieszczą się w katalogu pomocy ewidencyjnych wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach i spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ponieważ zostały wytworzone przy udziale wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Ww. dokumenty tj. pomoce ewidencyjne, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach potwierdzają również fakt rejestracji wnioskodawcy w charakterze kontaktu operacyjnego organów bezpieczeństwa państwa. Odnosząc się do treści pisma z dnia [...] lutego 2021 r., [...] IPN wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach czy wnioskodawca faktycznie podjął współpracę i czy w tamtej rzeczywistości działania jego odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa państwa. [...] IPN wskazał też, że nie rozstrzyga o statusie działacza lub osoby represjonowanej. Z obowiązujących przepisów prawa wynika jednoznacznie, że [...] IPN ma ustalić w toku postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności - okoliczności wskazane w art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji, po drugie zaś - czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej znajdują się dokumenty o cechach określonych w art. 4 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust 2 ustawy o działaczach opozycji, a nie ustalać przebieg ewentualnej tajnej współpracy na podstawie m.in. wyjaśnień strony (czym zajmuje się sąd w postępowaniu lustracyjnym). Organ zwrócił uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Odnosząc się do treści zarzutów strony prezentowanych w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. organ wskazał też, że [...] IPN w wydawanej decyzji nie zaprzecza okolicznościom wskazywanym przez wnioskodawcę w ww. piśmie. Jednocześnie podkreślił, że [...] IPN jest upoważniony ustawowo – na co wskazano wyżej - jedynie do ustalenia, czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej zachowały się dokumenty o określonych cechach. [...] IPN w tych okolicznościach podniósł, że ponowna analiza akt sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że w odniesieniu do wnioskodawcy zachowały się dokumenty, o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W związku z powyższym nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] IPN nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. I. Powyższej decyzji zarzucił, że wydano ją z rażącym naruszeniem: art. 6 K.p.a. i art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), tj. naruszeniem podstawowych zasad prawa administracyjnego, czyli wymogów działania na podstawie przepisów prawa i w jego granicach oraz art. 15 K.p.a., a także przepisów art. 5 w związku z art. 4 ustawy o działaczach, czyli braku podstawy prawnej dla wydanej decyzji, bowiem nie przewidują one wydawania decyzji przez [...] IPN decyzji administracyjnej w sprawie odmowy potwierdzenia spełniania warunków przez osobę wnioskującą do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o nadanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, kiedy tego rodzaju wniosek nie został jeszcze złożony do właściwego organu, który o statusie takim może zgodnie z prawem orzekać. Skutkiem tego tu zaskarżana wydana decyzja wymaga stwierdzenia jej nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa oraz wydania decyzji o odmowie potwierdzenia spełniania warunków wskazanych w art. 4 ustawy o działaczach bez wymaganej podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nieważność wydanej poza trybem ustawowym, przewidywanym przepisami kpa (art. 219 K.p.a.), zaskarżanej decyzji wydanej w drugiej instancyjnej, jest konsekwencją wydania przez [...] IPN w pierwszej instancji - zamiast postanowienia - decyzji z dnia [...] lutego 2021 r., przez co i w tym przypadku miało miejsce rażące naruszenie przepisów wskazanych powyżej, wymagające stwierdzenia nieważności także i tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. II. Skarżący podniósł, że gdyby Sąd nie podzielił powyższego poglądu co do nieważności obu zaskarżonych decyzjom [...] IPN należy zarzucić naruszenie: 1) art. 104 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o działaczach z powodu ich zastosowania w sprawie, gdyż odmowa poświadczenia spełniania wymogów określonych w art. 4 ustawy o działaczach nie jest przewidywana art. 5 wymienionej ustawy bowiem ustawa ta przewiduje wydawanie decyzji przez [...] IPN w sprawie, która potwierdza wypełnianie przez stronę wymogów określonych w art. 4 ustawy o działaczach i taka pozytywna decyzja dla wnioskodawcy, nie posiada w ustawie o działaczach, w kpa czy w ustawie o IPN, określonego dla tych potwierdzających decyzji trybu ich zaskarżania (gdyż sprawy załatwionej przez [...] IPN zgodnie z wnioskiem strony nie musi ona zaskarżać); 2) art. 219 K.p.a. przez jego nie zastosowanie w związku z zamiarem odmowy zgodnie z wnioskiem strony i nie wydania zaświadczenia o nie spełnianiu przez wnioskodawcę wymogów określonych w art. 4 ustawy o działaczach, które to zaświadczenie byłoby wydawane w I instancji przez np. [...] Instytutu, a w drugiej instancji przez [...] IPN (skoro zwłaszcza postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne) - analogicznie i odpowiednio do art. 43 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575) oraz art. 144 kpa w związku z art. 127 § 2 K.p.a. i zawsze w formie postanowienia; 3) art. 4 ustawy o działaczach przez błędną jego wykładnię i nie wydanie w formie decyzji potwierdzenia, że wnioskodawca spełnia określone w tym przepisie wymogi, skoro skarżący nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, ani w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez Skarżącego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa, ponieważ nie jest prawdą, gdy chodzi o dokumenty wytworzone przy udziale Skarżącego w rozumieniu ust. 2 art. 4 ustawy o działaczach, że się nie zachowały, a Skarżący niewątpliwie ich nie wytwarzał, natomiast decyzja o przyznaniu lub nie Skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przynależy do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i [...] IPN nie powinien podejmować prób wkroczenia w kompetencje tego pierwszego organu. Wobec powyższego wniesiono o: - stwierdzenie nieważności obu decyzji [...] IPN (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, - ewentualnie o uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (pkt II ppkt 3 skargi), które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), oraz wobec stwierdzenia naruszenia wskazanych przepisów postępowania (pkt II ppkt 1-2 skargi), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.); zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Strona rozwinęła argumentację w ramach podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. – dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjnej zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie, jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały nieprawidłowości, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Decyzja poddana kontroli Sądu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 319), i orzeka o odmowie przyznania skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że nie zasadny jest zarzut skarżącego, że decyzje I i II instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącego – ustawa przewiduje możliwość wydania rozstrzygnięcia przez [...] IPN w formie decyzji w przedmiocie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działach status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez [...] Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. Należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Poza tym nie wymaga się, aby przepisy prawa materialnego wskazywały w sposób wyraźny i bezpośredni na decyzyjną formę załatwiania danej sprawy. Uznaje się bowiem za wystarczające określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "stwierdza" (uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54; wyroki NSA: z 22 lutego 2018 r., II GSK 3226/17; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1702/18; z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3696/15). Podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176). Mając zatem na względzie treść art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach z taką sytuacją mamy właśnie doczynienia w niniejszej sprawie, tj. z sytuacją gdy ustawodawca posłużył się zwrotem "po stwierdzeniu", co – zdaniem Sądu – wskazuje na decyzyjną formę załatwiania przedmiotowej sprawy. Dodać także należy, że sformułowany w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "dołącza się decyzję administracyjną [...] IPN", również potwierdza, że organ w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 wydaje decyzję. W myśl ww. art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy do wniosku o potwierdzenie statusu działacza, dołącza się decyzję administracyjną [...] Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4, albo dokument potwierdzający nadanie Krzyża Wolności i Solidarności. Ponadto – na co wskazano już wyżej - zakłada się domniemanie konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej. Ewentualne wyłączenie przez ustawodawcę decyzyjnej formy załatwiania spraw musi być wyraźne i nie można go domniemywać. Nakaz załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji nie może być zmodyfikowany lub zniesiony aktem podustawowym (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 24 maja 2012 r., II GPS 1/12, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 62 oraz podane tam orzecznictwo). Organ powinien wydać decyzję co do meritum sprawy – bądź pozytywną, bądź negatywną (teza druga wyroku NSA z 5 lipca 1985 r., SA/Wr 424/85, GAP 1986, nr 12, s. 46). W niniejszej sprawie decyzja wskazująca, czy zachodzą okoliczności określone w art. 4 ustawy o działaczach, ma charakter decyzji deklaratoryjnej – tj. organ wydając ten rodzaj decyzji potwierdza albo odmawia potwierdzenia określonych faktów na podstawie posiadanych w swoim zasobie archiwalnym dokumentów. Zatem – mają na uwadze powyższe wywody, należy wskazać, że prawidłowo organ wydał decyzję co do meritum sprawy, w tym przypadku negatywną. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że w analizowanym postępowaniu [...] IPN stwierdzając spełnienie bądź nie, warunków, o których mowa w art. 4 ustawy nie wydaje zaświadczenia. Należy zauważyć, co wynika wprost z przepisów k.p.a. odnoszących się do zagadnienia wydawania zaświadczenia, jak i z przepisów ustawy o działaczach opozycji. Oba te postępowania mają przede wszystkim inny charakter i zakres postępowania dowodowego. Wskazuje się, że zaświadczenie nie jest rozstrzygnięciem, ale czynnością faktyczną, aktem wiedzy, dokumentem mającym znaczenie dowodowe potwierdzającym istnienie prawa lub faktów (wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2005 r., I SA/Wa 167/04, LEX nr 164773). W myśl art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Poza tym wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. W wyroku NSA z 26.02.2013 r., I OSK 1778/11, LEX nr 1311429, podniesiono, że: "Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021). Natomiast w niniejszym postępowaniu [...] IPN oprócz odnalezienia dokumentów musi również poddać je jeszcze ogólnej analizie, pod kątem, czy stanowią one dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Bada czy w archiwum zachowały się dokumenty o określonych cechach. Zatem nie można uznać, że tryb wydania zaświadczenia mógłby mieć w takiej sprawie zastosowanie. Poza tym – jak zauważono w wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2019 r., IV SA/Wa 29232/18 (Lex nr 3031991) - okoliczność, że powyższe obowiązki ciążą na organie, wynika bezpośrednio również z faktu, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, rozstrzygnięcie w zakresie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych wydawane jest w formie decyzji. Gdyby organ miał zatem jedynie obowiązek potwierdzić istnienie lub nieistnienie dokumentów o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy, to jego rola ograniczałaby się do wydania zaświadczenia, a nie decyzji. Wprowadzona przez ustawodawcę forma decyzji oznacza, że musi on dokonać oceny dokumentów, które się zachowały, pod kątem istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 4 ustawy. Ponadto dodać należy, że w wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r., IV SA/wa 1370/19 podniesiono, że [...] IPN nie rozstrzyga ani o statusie działacza lub osoby represjonowanej, ani o ewentualnej współpracy wnioskodawcy z organami bezpieczeństwa państwa. Postępowanie przed [...] IPN ma charakter stricte formalny, dotyczy wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny. Za taką koncepcją rozumienia art. 4 i 5 ust. 1 cyt. ustawy przemawia także literalne brzmienie przepisu, który używa słowa "zachowały się". Pozytywna weryfikacja tego faktu, tj. znalezienia takich dokumentów, wyklucza możliwość potwierdzenia wnioskodawcy statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku miejsca na uznanie administracyjne, a [...] IPN zobowiązany jest do działania tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wobec powyższych wywodów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, uznając, że obie decyzje [...] IPN zostały wydane w formie przewidzianej w ustawie o działaczach. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, Sąd uznał, że także nie zasługują one na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczył kwestii, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżący spełnił ustawowe przesłanki dla wnioskowanego potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W tym zakresie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że organ zasadnie przyjął, że wydając zaskarżoną decyzję należy uwzględnić nowe brzmienie art. 4 ustawy o działaczach opozycji jako punkt wyjścia do rozważań na temat zasadności zgłoszonego przez skarżącego żądania. Przypomnieć trzeba, że powyższy przepis został znowelizowany przez art. 3 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 992 dalej: "ustawa nowelizująca") a nowe brzmienie art. 4 ustawy o działaczach opozycji zaczęło obowiązywać od 12 czerwca 2019 r. W ocenie Sądu, w świetle art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach, odmowa potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o którym mowa w art. 4 tej ustawy, jest uzasadniona. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Jednocześnie, w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach ustawodawca rozstrzygnął, że przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie sposób nie dostrzec, że dodanie wspomnianego art. 4 ust. 2 było reakcją ustawodawcy na kształtującą się linię orzeczniczą, zgodnie z którą zapisy ewidencyjne potwierdzające rejestrację w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa nie są wystarczające do wydania decyzji odmownej (zob. np. wyrok NSA 30 października 2018 r., z II OSK 2078/18). Przypomnieć w tym miejscu należy, że w świetle zachowanych materiałów archiwalnych nie budzi wątpliwości, że skarżący był zarejestrowany jako kontakt operacyjny za numerem ewidencyjnym [...] , rejestracji dokonał ppor. W. M., a następnie współpracę ze skarżącym zakończono w dniu [...] sierpnia 1979 r. Podkreślić należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają natomiast podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące tego, czy przedmiotowa współpraca z SB rzeczywiście miała miejsce i jaka był jej intensywność. Skarżący zdaje się tu błędnie utożsamiać postępowanie prowadzone w oparciu o art. 4 i 5 ustawy o działaczach opozycji z postępowaniem lustracyjnym prowadzonym w oparciu o ustawę z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 306). Trzeba mieć na względzie, że [...] IPN nie prowadzi postępowania dowodowego na okoliczność, czy do określonej formy współpracy doszło, ponieważ ocena wiarygodności dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych IPN została zastrzeżona dla właściwego sądu lustracyjnego (por. np. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., III OSK 1591/21, CBOSA). Nie jest więc postępowaniem lustracyjnym prowadzonym w przedmiocie wyjaśnienia sytuacji danej osoby w związku z istniejącym całokształtem materiałów dowodowych potwierdzających bądź przeczących współpracy z organami bezpieczeństwa. Jednakże wydaje się, że osoba, co do której [...] IPN odmówił wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie spełniania warunków z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach, może być uznana za podmiot uprawniony do żądania wszczęcia postępowania autolustracyjnego, jakim jest osoba publicznie pomówiona o fakt pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U z 2020 r., poz. 306). Jak już wskazano, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 4 i 5 ustawy o działaczach opozycji [...] IPN ogranicza się do badania stanu zachowanych archiwów. W postępowaniu tym nie prowadzi się dowodów ze źródeł osobowych lub opinii biegłych, podobnie jak nie stosuje się kryteriów tajnej i świadomej współpracy. Ustawodawca precyzując w 2019 r. treść obowiązujących przepisów, używając zwrotu "rozumie się także" zwrócił uwagę, że do katalogu dokumentów, które de facto blokują możliwość nadania status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, włączają się dokumenty takie jak pomoce ewidencyjne, dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Takie właśnie dokumenty zachowały się w odniesieniu do skarżącego. Wobec powyższego, nie sposób uznać, aby zaskarżona decyzja w jakikolwiek sposób naruszała prawo. Organ rozstrzygnął sprawę w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.