IV SA/Wa 819/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew - oddala sprzeciw -

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "Kolegium", "SKO" "organ II instancji"), rozpoznając odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" (dalej także: "Wspólnota", "Strona", "Skarżący") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej także: "Zarząd", "organ I instancji") nr [...] z [...] grudnia 2019 r. orzekającej o zezwoleniu na usunięcie drzew rosnących na działce o nr [...] z obrębu [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej: "k.p.a.") uchylił tą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wspólnota wnioskiem z [...] września 2019 r., uzupełnionym następnie pismem z [...] listopada 2019 r. zwróciła się o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew znajdujących się na działce nr ew. [...]. Wniosek uzasadniono zagrożeniem dla zdrowia i życia mieszkańców osiedla z uwagi na bliskie usytuowanie drzew od budynków, posadowienie na podmokłych skarpach, a ich wysokość zagraża upadkiem przy silnych, nawalnych wiatrach. Organ I instancji przeprowadził [...] listopada 2019 r. wizję lokalną, w czasie której sporządzono dokumentację fotograficzną, dokonano pomiaru pni drzew. W dniu oględzin w obrębie drzew nie stwierdzono występowania objętych ochroną gatunków roślin, zwierząt i grzybów, nie zauważono również gniazd ptasich. Po zakończeniu postępowania oraz pouczeniu Strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. - Wspólnota nie wniosła uwag i wyjaśnień do zgromadzonego materiału dowodowego - Zarząd wydał decyzję z [...] grudnia 2019, którą orzekł: 1. zezwoleniu na usunięcie następujących drzew (pkt 1): – żywotnik o obw. pnia 70 cm, rosnącego przy budynku ul. [...]; – świerk o obw. pnia 54 cm., świerk o obw. pnia 101 cm., daglezja o obw. pnia 170 cm., świerk o obw. pnia 140 cm., świerk o obw. pnia 120 cm., modrzew o obw. pnia 115 cm, rosnących przy budynku ul. [...]; – brzoza o obw. pnia 122 cm., świerk o obw. pnia 65 cm., brzoza o obw. pnia 88 cm (obumarła), rosnących przy budynku przy ul. [...]; – świerk o obw. pnia 60 cm., rosnący przy budynku ul. [...]; przy czym powyżej wskazane drzewa powinny zostać usunięte do [...] marca 2020 r. (pkt 2); Wspólnota jest zwolniona z ponoszenia opłat za ich usunięcie (pkt 3); 2. uzależnił usunięcie pozostałych drzew wskazanych we wniosku Wspólnoty od wykonania do [...] listopada 2020 r. nasadzeń zastępczych w ilości 10 sztuk spośród wskazanych gatunków oraz złożenia stosownej informacji o realizacji ww. nasadzenia (pkt 4 i 5); 3. odmowie usunięcia następujących drzew (pkt 6): – świerk o obw. pnia 96 cm;, modrzew o obw. pnia 103 cm;, świerk o obw. pnia 70 cm;, modrzew o obw. pnia 109 cm; modrzew o obw. pnia 84 cm, rosnące przy budynku ul. [...]; – świerk o obw. pnia 100 cm., świerk o obw. pnia 65 cm, rosnące przy budynku ul. [...]; – modrzew o obw. pnia 77 cm. rosnące przy budynku ul. [...]; W uzasadnieniu decyzji Zarząd wskazał, że dokonana ocena ustalonego stanu faktycznego sprawy uzasadniła wydania zezwolenia na usunięcie drzew wskazanych w pkt 1 decyzji, albowiem istotnie stanowiły one zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych. Jednocześnie oszacowane straty w środowisku przyrodniczym spowodowane usunięciem tych drzew, w świetle nałożonych na organ I instancji obowiązków wynikających z art. 4 i art. 2 ustawy z 16 kwietnia 204 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614),, dają w oparciu o art. 83c ust. 3 ww. ustawy, podstawę do uzależnienia zezwolenia na ich usunięcie, od wprowadzenia na teren będący w posiadaniu Strony, nasadzeń zastępczych w ilości 10 szt. drzew. Natomiast w kwestii drzew wymienionych w pkt 6 decyzji, Zarząd wskazał, że brak jest wystarczających podstaw do zezwolenia na ich usunięcie, albowiem nie stwierdzono większych ubytków wgłębnych, rozległych wypróchnień, obecności szkodników drewna, owocników grzybów, ani defektów w budowie korony. Drzewa należy poddać obserwacji, a w koronie należy wykonać cięcia sanitarne (usunięcie obumarłych gałęzi) w zakresie zgodnym z zapisami ww. ustawy o ochronie przyrody. Zarząd za zasadny uznał wykonanie kontroli stanu zachowania wskazanych drzew przez Wnioskodawcę w przyszłym okresie wegetacyjnym. Jeśli zajdą nowe okoliczności, należy zwrócić się w sprawie drzew wskazanych w pkt 6 z nowym wnioskiem. Wspólnota wniosła od powyższej decyzji odwołanie do SKO, kwestionując rozstrzygnięcie dotyczące odmowy usunięcia drzew wskazanych w jej pkt 6, zarzucając mu naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 7, 8 oraz 11 k.p.a. i domagając się jej zmiany i wydanie zezwolenia na wycinkę drzew w pełnym zakresie zakreślonym wnioskiem z [...] września 2019 r., uzupełnionym [...] listopada 2019 r. Uzasadniając odwołanie, Wspólnota wskazał, że nie wskazano w uzasadnieniu decyzji, czemu nie uwzględniono wniosku. Zdaniem Strony, sam dobry stan fitosanitarny drzew nie wyklucza, że stanowią one zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców, a uzasadnienie nie odniosło się do tej kwestii w żaden sposób. Ponadto wskazano, że część uzasadnienia dotycząca umorzenia postępowania, nie znajduje odzwierciedlenia w treści decyzji. Kolegium po rozpoznaniu odwołania wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] marca 2020 r., która uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że organ I instancji naruszył granice uznania administracyjnego w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew (pkt 6 zaskarżonej decyzji), albowiem nie rozpoznał przedmiotowego wniosku zgodnie z art. 2 ustawy o ochronie przyrody. Podniesiono, że Zarząd rozpatrując sprawę całkowicie pominął kwestię dynamikę procesów pogodowych - burz i nawałnic - które stanowiły podstawę uzasadnienia dla wniosku Wspólnoty. W ocenie Kolegium należy zbadać, czy stan drzew, a w szczególności systemu korzeniowego drzewa w istocie stanowi zagrożenie dla jego stabilności, a w konsekwencji dla zdrowie, życia i mienia. Nadto, jak zasadnie wskazała Strona, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien także wyjaśnić istniejącą sprzeczność pomiędzy pkt 1 skarżonej decyzji a stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu w zakresie umorzenia postępowania. W oparciu o akta sprawy nie udało się ustalić metodyki rozumowania Zarządu, zważywszy na okoliczność braku wskazania w podstawie prawnej art. 105 k.p.a. Jednocześnie SKO wskazało, że stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Kolegium, powyższe przesłanki zaszły w niniejszej sprawie, albowiem zaszło naruszenie przepisów postępowania oraz konieczne jest przeprowadzenie dalszych ustaleń stanu faktycznego w zakresie potencjalnie istniejącego zagrożenia. Wspólnota złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. W sprzeciwie podniesiono zarzut naruszenia: 1. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z naruszaniem słusznego interesu strony postępowania i interesu społecznego, w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej; 2. art. 12 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie szybkości postępowania i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania w części korzystnej dla strony i to w sytuacji kiedy strona nie odwołała się od korzystnego dla niej rozstrzygnięcia; 3. art. 16 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji w części korzystnej dla strony, która to część stała się ostateczna, gdyż strona nie złożyła od niej odwołania, a nie zaistniały przesłanki do zmiany, uchylenia, wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zasadności rozpatrywania sprawy ponownie w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji; 5. art. 127 § 1 i 129 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy poza zakresem odwołania; 6. art. 138 § 2 k.p.a. z powodu braku przesłanek faktycznych i prawnych do ponownego rozpatrywania sprawy w zakresie udzielenia zezwolenia na wycinkę drzew przez organ I instancji; 7. Art. 139 k.p.a. z powodu naruszenia zasady reformationis in peius i wydanie orzeczenia niekorzystnego dla strony, podczas gdy niezaskarżona część decyzji organu I instancji była dla strony korzystna. W uzasadnieniu sprzeciwu Wspólnota wskazała, że zaskarżyła decyzję Zarządu jedynie w pkt 6 tj. dotyczącym odmowy wydania zezwolenia na wycinkę drzew. Podniesiony zarzut dotyczący niezrozumiałego zawarcia w uzasadnieniu tej decyzji odniesienia do art. 105 k.p.a. miał za zadanie "zwrócenie uwagi organowi odwoławczemu na pewną niechlujność sporządzenia uzasadnienia". Natomiast SKO - w ocenie Wspólnoty - uczynił z tego zarzutu podstawę do uchylenia całej decyzji, wbrew intencji i wnioskom Skarżącej zawartych w odwołaniu. Ponadto zaznaczono, że decyzja została już - w niezaskarżonym zakresie udzielonego zezwolenia - wykonana, a w chwili obecnej usunięta została podstawa prawna działania polegającego na wycięciu części drzew. Rozstrzygnięcie SKO w chwili obecnej powoduje pogorszenie sytuacji Strony, a także naruszenie procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko i wskazując, że sprzeciw nie zawierał okoliczności, które mogłyby przekonać do jego zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna nie może więc, co do zasady, obejmować w tym przypadku sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca wszakże do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r. , II OSK 2378/19). W ocenie Sądu organ drugiej instancji trafnie zastosował art. 138 § 2 kpa. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Zgodnie z językowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku decyzji kasatoryjnej, uchyleniu podlega cała decyzja organu I instancji. (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r., I OSK 3402/19, "Art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji jedynie w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku decyzji kasacyjnej możliwe jest wyłącznie uchylenie decyzji w całości."). Wskazać można jednak na konkurencyjne stanowisko judykatury dopuszczające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w części (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r., II OSK 660/18, "Z językowego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stosując ten przepis musi uchylić decyzję organu I instancji w całości. Stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w oparciu o wykładnię językową jest niezasadne. Stosowanie ww. przepisu z uwzględnieniem wykładni systemowej pozwala stwierdzić, że mogą istnieć sytuacje, w których decyzja organu I instancji może zostać uchylona do ponownego rozpatrzenia jedynie w części, zaś w pozostałej części stanie się ona ostateczna. Może to mieć miejsce wówczas, gdy ta część rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, która nie została zaskarżona może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Jest to sytuacja, gdy w decyzji zawarte zostaje dwa lub więcej rozstrzygnięć, które to rozstrzygnięcia w istocie mogłyby same w sobie być przedmiotem odrębnych decyzji.). Ta druga sytuacja dotyczy sytuacji, gdy decyzja dotyczy kilku przedmiotów, z których każdy mógłby być objęty osobnym wnioskiem, jak w przypadku wycinki drzew, wówczas dopuszczalne jest uchylenie decyzji tylko w zaskarżonej części (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2018 r., II OSK 1988/16, a także ). Podzielając ten pogląd sformułowany w judykaturze należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie przyczyną uchylenia postanowienia organu I instancji w całości były dwie odrębne kwestie. Pierwsza dotyczyła naruszenia granic uznania administracyjnego w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew (pkt 6 zaskarżonej decyzji), druga niemożliwości odtworzenia toku rozumowania organu I instancji. Jeśli chodzi o pierwszą sprawę, to Zarząd Dzielnicy [...] nie zbadał w ogóle przesłanki zezwolenia na wycinkę drzew związanej ze stanem zagrożenia dla ludzi i mienia z uwagę na dynamikę procesów pogodowych (burze i nawałnice) i nie wskazał powodów odmowy udzielenia zezwolenia, poza koniecznością ochrony istniejącego drzewostanu. Trafnie Kolegium podkreśliło, że organ I instancji winien zbadać, czy drzewa ujęte w pkt 6 zaskarżonej decyzji mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla ludzi i mienia z uwagi na istniejące warunki pogodowe oraz stan tych roślin, z uwzględnieniem ich wielkości, stanu systemu korzeniowego, a także miejsca, w którym rosną. Jeśli chodzi natomiast o drugą kwestię, SKO wskazało, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien także wyjaśnić istniejąca sprzeczność pomiędzy pkt. 1 skarżonej decyzji a stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu w zakresie umorzenia postępowania. Kolegium podkreśliło, że w oparciu o akta sprawy nie jest w stanie ustalić metodyki rozumowania organu I instancji. Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając w skardze, że SKO uchylając postanowienie Zarządu Dzielnicy w całości wyszło w istocie poza zakres zaskarżenia, abstrahuje od treści sporządzonego przez siebie odwołania. Wbrew twierdzeniom skargi Skarżąca nie zwróciła uwagi na to uchybienie wyłącznie pragnąc zwrócić uwagę na niechlujność uzasadnienia, ale zrobiła to argumentując, że Wspólnota pozostaje w niepewności co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 decyzji. W tym kontekście uchylenie w całości decyzji organu I instancji, zgodne z dyspozycją art. 138 § 2 kpa było zasadne. Należy wskazać na rozbieżność pomiędzy początkową treści odwołania, w której wskazano zakres zaskarżenia, a jego uzasadnieniem, z którego wynikało, że skargą objęte jest również punkt 1. W takiej sytuacji, gdy odwołujący podkreślał sam, że nie ma pewności do treści rozstrzygnięcia, decyzja SKO o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji była trafna. Zarzuty naruszenia art. 7, 8, 12, 16, 107 § 3 127 § 1, 129 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 kpa były niezasadne. SKO nie wyszło poza zakres zaskarżenia, a uchylenie decyzji I instancji – zgodnie z art. 138 § 2 kpa w całości – było konieczne. Należy podkreślić, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i powinno w pełni odzwierciedlać tok rozumowania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., II OSK 2441/17, wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., II OSK 2322/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r., IV SA/Po 691/19). Zasady szybkości postępowania administracyjnego nie stanowi usprawiedliwienia dla akceptacji przez organ odwoławczy błędów popełnionych przez organ pierwszoinstancyjny. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.