IV SA/Wa 814/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 października 2025 r. nr DOOŚ-WDŚI.420.16.2025.KK.23 oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 14 sierpnia 2025 r. nr DOOŚ-WDŚI.420.16.2025.MD.7 oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z 21 lipca 2021 r. 9/2021 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 października 2025 r. nr DOOŚ-WDŚI.420.16.2025.KK.23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji objętych wnioskiem.

Stowarzyszenie [...] (dalej: "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") częściowo zmieniającą decyzję własną z 14 sierpnia 2025 r. nr DOOŚ-WDŚI.420.16.2025.MD.7, orzekającą o częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej: "RDOŚ") z 21 lipca 2021 r. 9/2021, orzekającej o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej [...]". Wraz ze skargą złożony został wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, wydanej 14 sierpnia 2025 r. oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie ustalającej uwarunkowania środowiskowe. W uzasadnieniu wniosku w obszerny sposób uzasadniono dopuszczalność złożenia wniosku w przedstawionym zakresie – objęte nim zostały zarówno decyzje wydane w toku postępowania nieważnościowego, jak również decyzja będąca jego przedmiotem – oraz wskazano na przyczyny, dla których konieczne jest ich wstrzymanie. W odniesieniu do decyzji GDOŚ wydanych w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności skarżący wskazał, że ze względu na ich wady – które wpływają na kształt decyzji RDOŚ, wykorzystywanej obecnie w procesie uzyskania zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej – może powstać sytuacja, w której realizacja przedsięwzięcia może nastąpić w oparciu o po pierwsze częściowo nieważną decyzję, a po drugie przedsięwzięcie może zostać zrealizowane w sposób nieprawidłowy. Jeśli zaś chodzi o samą decyzję RDOŚ, wskazano, że realizacja przedsięwzięcia w kształcie wynikającym z jej postanowień powoduje ryzyko przerwania korytarza ekologicznego, ponieważ przyjęte parametry przejścia dla zwierząt nie będą odpowiadać wymogom utrzymania szlaku migracyjnego dla dzikich zwierząt – żubra, rysia i wilka. Powyższe będzie stanowić zagrożenie dla tychże szlaków, a w konsekwencji dla populacji ww. zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast wedle art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112), dalej: "u.i.o.ś.", do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Ponadto zgodnie z ust. 2a ww. przepisu, sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności objęcia wnioskiem zarówno zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej – wydanych w toku postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności – jak równie samej kontrolowanej pod tym względem decyzji, Sąd podziela stanowisko o dopuszczalności takiej konstrukcji wniosku. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. odnosi się bowiem do aktów wydanych "w granicach tej samej sprawy", rozumianych w ujęciu materialnym, a zatem wtedy, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (porównaj postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r. sygn. II OZ 516/17; z 16 września 2014 r. sygn. II OZ 930/14). Przy szerokim materialnoprawnym rozumieniu sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 p.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżona decyzja, ale także decyzja wydana przez organ pierwszej instancji. Co więcej, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3, wniosek ten może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej – z punktu widzenia materialnoprawnego – sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Należy także mieć na uwadze, że przedmiotem wniesionej skargi są rozstrzygnięcia zapadłe w toku postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji RDOŚ, a nie samo rozstrzygnięcie o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Stąd w ocenie Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz pozostałych decyzji nim objętych należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 61 § 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 8 u.i.o.ś. wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wstrzymuje wykonania ostatecznego zezwolenia na inwestycję. We wniosku wskazano, że przed Wojewodą Zachodniopomorskim toczyły się postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o badaną decyzję RDOŚ. Natomiast w piśmie z 4 maja 2026 r. GDDKiA poinformował, że wobec pięciu odcinków realizacyjnych przedmiotowej trasy w okresie od 9 grudnia 2025 r. do 6 lutego 2026 r. wydano pięć decyzji – nr 17/2025, 18/2025, 9/2026, 4/2026 oraz 1/2026 – o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla odcinków realizacyjnych odpowiednio: węzeł [...] (bez węzła) – węzeł [...] (bez węzła); [...] (z węzłem) – [...] (z węzłem); węzeł [...] (bez węzła) – węzeł [...] (bez węzła); węzeł [...] (z węzłem) – węzeł [...]; węzeł [...] (z węzłem) – węzeł [...] (bez węzła). Cztery z tych decyzji są już ostateczne w administracyjnym toku postępowania, a zatem wykonalne. Okoliczność ta, w świetle przywołanego przepisu, powoduje, że brak jest obecnie możliwości orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji RDOŚ z 9 lipca 2021 r. o uwarunkowaniach środowiskowych w zakresie, w jakim stanowiły one podstawę wydania ostatecznych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tym zakresie bowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wykonana i wywołała skutki prawne. Stanowisko to jest potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz postanowienie z 5 marca 2024 r. sygn. III OSK 118/24. Jako że przedstawione powyżej decyzje nie wyczerpywały całości realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej [...]", zasadnym jest stwierdzenie, że decyzja RDOŚ mogłaby zostać wstrzymana w pozostałym zakresie, w jakim nie wydano orzeczenia o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2023 r. sygn. III OZ 331/23, "ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [...]. Innymi słowy, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcie po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego.". W ocenie Sądu przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja nie wskazuje na konieczność zastosowania środka ochrony tymczasowej. Koncentruje się ona wokół przyjęcia nieprawidłowych parametrów przejść dla zwierząt migrujących, wskazując, że mogą one być zbyt wąskie dla zapewnienia skutecznego przemieszczania się. Zdaniem Sądu argument ten nie spełnia przesłanki trudnego do odwrócenia skutku, albowiem na etapie realizacji istnieje możliwość ich poszerzenia w przypadku stwierdzenia takiej konieczności. Okoliczności podnoszone przez skarżące Stowarzyszenie nie są zatem wystarczające do przyjęcia, że wykonanie zaskarżonej decyzji i pozostałych decyzji objętych wnioskiem wywoła trudne do odwrócenia skutki. Nawet w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd zmiana tego rodzaju parametrów inwestycji jest możliwa także po rozpoczęciu procesu inwestycyjnego. Ponadto należy pamiętać, że adresatem decyzji i nadanych nią uprawnień jest inwestor przedsięwzięcia i podjęcie przez niego realizacji inwestycji w oparciu o zawarte w niej zapisy, które zostały następnie zakwestionowane w toku postepowania nadzwyczajnego, stanowi jego ryzyko. Odnosząc się zaś finalnie do kwestii wstrzymania decyzji GDOŚ z 30 października 2025 r. oraz z 14 sierpnia 2025 r., Sąd stwierdza, że argumenty mające przemawiać za ich wstrzymaniem sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowość tego rozstrzygnięcia. Z treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2026 r. sygn. III OZ 646/25, gdzie wskazano, że wskazane w art. 2a u.i.o.ś. zastrzeżenie należy interpretować w ten sposób, że obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem nawet biorąc pod uwagę szerszy zakres rozpoznawania wniosku o wstrzymanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wynikający z art. 86f ust. 2a u.i.o.ś., to brak jest po stronie Sądu możliwości rozpoznania na tym etapie zarzutów merytorycznych dotyczących zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto ponownie należy przypomnieć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są w istocie decyzje wydane w trybie stwierdzenia nieważności, a nie sama decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych. Odniesienie się do zarzutu wadliwości obydwu decyzji GDOŚ na obecnym etapie prowadziłoby do przeprowadzenia swoistego "przedsądu" i merytorycznej oceny decyzji pod kątem faktycznego naruszenia prawa, co jest niedopuszczalne (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2025 r. sygn. II OSK 858/25, z 11 grudnia 2024 r. sygn. II OZ 713/24, z 3 lipca 2014 r., II OZ 661/14, z 22 listopada 2016 r, I GSK 1280/16). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.