IV SA/Wa 722/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a"., po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], dalej "skarżąca", na postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] października 2017 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2016 r., znak [...], o udzieleniu [...] Spółka z.o.o. w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na poborze wód podziemnych w zakresie oznaczenia podmiotu prowadzącego instalację, dalej "decyzja z [...] listopada 2016r." utrzymał je w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Marszałek Województwa [...] udzielił [...] Spółce z.o.o. w [...], dalej "[...]", pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na poborze wód podziemnych z ujęcia lewarowego [...], poborze wód podziemnych z ujęcia głębinowego [...] oraz poborze wód podziemnych z ujęcia lewarowego [...]. Skarżący 29 sierpnia 2017 r. wystąpił o zmianę tej decyzji w zakresie podmiotu prowadzącego instalację ponieważ uzyskał wyrok z [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...] Sądu [...] w [...] którym nakazano [...] wydanie Gminie [...] nieruchomości wraz z mieniem ruchomym oraz elementami infrastruktury wodociągowej. Ponadto zostały wszczęte procedury w sprawie przejęcia tego mienia. Marszałek Województwa [...] odmówił ww postanowieniem wszczęcia postępowania wskazując że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ponieważ udzielone pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy eksploatacji instalacji. Gmina [...] wniosła zażalenie zarzucając naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 155 K.p.a. i art. 189 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że studnie objęte pozwoleniem wodnoprawnym nie stanowią instalacji skoro powodują emisję hałasu i wibrację na skutek pracy pomp. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, rozpoznając sprawę dokonał wykładni art. 134 ust. 1 ustawy prawo wodne i stwierdził, że przejmowanie pozwolenia odbywa się de facto w sposób automatyczny. Powinnością podmiotu przejmującego jest niezwłoczne wystąpienie z wnioskiem o zmianę pozwolenia w zakresie oznaczenia podmiotu prowadzącego instalację . Forma prawna nabycia tej instalacji nie ma znaczenia. Wniosek skarżącego został złożony na podstawie art. 134 ust. 2 prawa wodnego ale wnioskujący nie przedstawił żadnego pozwolenia emisyjnego związanego z wprowadzaniem do środowiska substancji albo energii takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pole elektromagnetyczne , które świadczyłoby o fakcie funkcjonowania instalacji. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska instalacjami są stacjonarne urządzenia techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, budowle nie będące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami których eksploatacja może spowodować emisję. Emisja, zgodnie z art. 3 pkt 4 tej ustawy to. m.in. substancje wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio w wyniku działalności człowieka do powietrza, wody, gleby lub ziemi. Ujęcie wody nie stanowi więc instalacji i nie spełnia wymogów z art. 134 ust. 2 Prawa wodnego i w związku z tym nie jest możliwe przejęcie praw i obowiązków z niego wynikających w trybie zmiany pozwolenia wodnoprawnego. W odniesieniu do pozwoleń wodnoprawnych niezwiązanych z eksploatacją instalacji zastosowanie ma art. 134 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym przejęcie praw i obowiązków następuje z mocy prawa bez konieczności zmiany czegokolwiek w dokumentacji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca Gmina. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i 61a§ 1 K.p.a. w zw. z art. 134 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 189 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. D.U. 2017, poz. 519), dalej "Poś", poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji w której nie ziściły się przesłanki do wydania przedmiotowego postanowienia ponieważ wniosek został złożony przez stronę i brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. -art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranych dowodów i przyjęcie że przedmiotowe ujęcia wody nie stanowią instalacji, że ujęcie nie może być przejęte przez skarżącego oraz niewyjaśnienie podstaw wydanego postanowienia, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wbrew treści art. 61a § 1 K.p.a. który w sposób jasny precyzuje sytuacji w którym organ może odmówić wszczęcia postępowania, organ przeprowadził postępowanie merytoryczne i na zaprezentowanej ocenie oparł swe negatywne rozstrzygnięcie. Takie działanie organu władzy publicznej jest niedopuszczalne. Odmowa wszczęcia postępowania wyklucza bowiem merytoryczne rozpoznanie wniosku. Skarżący nie zgodził się także z oceną organu w zakresie braku podstaw do przyjęcia, iż studnie stanowią instalację. Jego zdaniem, w świetle art. 3 pkt 6 Poś, instalacjami są m.in. budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani zespołami których eksploatacja może spowodować emisję – chodzi zatem o możliwość powstania emisji. Urządzenia objęte pozwoleniem wodnoprawnym powodują emisję i w postaci hałasu i wibracji. Na silniku montowany jest korpus ssawny zabezpieczony sitem wlotowym a układ wirujący pompy łączony jest wałem silnika za pomocą sprzęgła. Podobna specyfika jest w postaci ujęć lawerowych. Oznacza to, że urządzenia te stanowią instalację w rozumieniu art. 3pkt 6 Poś. Skarżący nie podzielił poglądu organu, że wykluczona jest kwalifikacja powyższych urządzeń jako instalacji skoro Gmina nie posiada pozwolenia emisyjnego w tym zakresie. Przepisy ustawy nie wymagają bowiem pozwolenia na emisję wibracji. W odpowiedzi na skargę organ (obecnie Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Z takim postanowieniem mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 61 a § 1 K.p.a. W przepisie tym zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, którymi są: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną tj. gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28) w sytuacji w której ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017); 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie chodzi o takiego rodzaju okoliczności które w sposób oczywisty a więc nie wymagający analizy, przeprowadzania postępowania dowodowego czy dokonywania wykładni przepisów prawa, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. (wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn.. akt II GSK 347/11, Lex 1219023, wyrok WSA w Opolu z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 633/17, LEX nr 2454449). Na tym etapie organ nie prowadzi merytorycznej oceny wniosku gdyż nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty a jedynie ocenia czy postępowanie w ogóle może być wszczęte. Postanowienie takie ma bowiem wymiar formalny a nie merytoryczny. Tym samym organ nie ma jakichkolwiek uprawnień do oceny materiału dowodowego w kontekście żądania wniosku. Na tym etapie organ nie może ustalać stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17, LEX nr 2464224). Tymczasem w niniejszej sprawie organy dokonały ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie że studnie których dotyczy pozwolenie wodnoprawne nie stanowią instalacji i doszedł do wniosku, że skoro tak to nie ma podstaw prawnych do prowadzenie postępowania o przeniesienie uprawnień z decyzji na inny podmiot. Organ dokonał wykładni przepisów prawa tj. art. 134 Prawa wodnego i 189 Poś co potwierdza merytoryczny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju ocena nie stanowi nic innego jak merytoryczne rozpoznanie sprawy, co w świetle art. 61 a § 1 K.p.a. jest niedopuszczalne. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wszcząć postępowania i dopiero wtedy mógłby ustalić stan faktyczny i dokonać jego subsumpcji pod właściwą normę prawa. W trakcie merytorycznego rozpoznania sprawy organ powinien wnikliwie dokonać wykładni art. 189 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który daje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia wodnoprawnego tak aby zachować ciągłość obowiązywania dotychczasowej decyzji. Jak wskazuje K. G. w komentarzu do art. 189 Prawo ochrony środowiska (w Lex) przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nakładają na podmiot który jest następcą dotychczasowego uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego obowiązek wystąpienia o zmianę pozwolenia w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację i zmiany takiej dokonuje się na podstawie art. 155 K.p.a., którego zastosowanie nie zostało wyłączone w takim przypadku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie ww wskazania Sądu. Z tych względów i na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 a i c i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu. ----------------------- 6