IV SA/Wa 635/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia przyczyn uciążliwego oddziaływania na środowisko -oddala skargę-

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r., z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], którą decyzją Marszałek zobowiązał Spółkę E. Sp. Z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. do usunięcia przyczyn uciążliwego oddziaływania na środowisko zapożarowanego zwałowiska odpadów pogórniczych - hałda [...] w [...], poprzez podjęcie wskazanych w decyzji działań, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012r. udzielił Spółce E. Sp. z o.o., Sp.k. z siedzibą w K. pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na ich odzysk w ramach przedsięwzięcia pn.: "Eksploatacja składowiska odpadów-hałda [...] w [...]" w rejonie ulic [...], [...] i [...]. Rozbiórka hałdy spowodowała intensyfikację zjawisk termicznych i wystąpienie ognisk silnego zapożarowania. Otworzenie się zapożarowań spowodowało wystąpienie uciążliwości dla okolicznych mieszkańców i środowiska w rejonie hałdy, w postaci emisji zanieczyszczeń pyłowo-gazowych. Konsekwencją tego były liczne interwencje mieszkańców i władz miasta [...] do Marszałka Województwa [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Marszałek pismem z dnia 12 marca 2014 r. wezwał spółkę E. Sp. z. o. o. m.in. do zlikwidowania uciążliwości wynikającej z zapożarowania hałdy, opracowania ekspertyzy w sprawie oceny stanu termicznego hałdy oraz prowadzenia monitoringu termicznego hałdy. Z wykonanej przez Główny Instytut Górnictwa w K. w kwietniu 2014 r. opinii dotyczącej "oceny stanu termicznego wraz z założeniami technicznymi do dokumentacji projektowej minimalizującej wpływ hałdy [...] w [...] na środowisko" wynika, że najbardziej wskazanym działaniem prewencyjnym jest jak najszybszy postęp robót eksploatacyjnych powiązanych z gaszeniem ukopanego materiału z niedopuszczeniem do zwiększenia emisji gazów z zapożarowanych nasypów do otoczenia, niedopuszczenia do wystąpienia utrudnień w dostępie do obszarów eksploatacji materiału przepalonego, w tym także zagrzanego. Pismem z dnia 16 maja 2014 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu w dniu 16 maja 2014 r. postępowania administracyjnego na podstawie art. 195 cyt ustawy, w sprawie cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] września 2012r., zmienionej jego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku, udzielającej skarżącej spółce przedmiotowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uzyskano stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. oraz Prezydenta Miasta [...]. Pismem z dnia 24 lipca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. poinformował, że w wyniku przeprowadzonych badań nie stwierdzono przekroczeń norm mierzonych substancji zanieczyszczających powietrze oraz że nie ma podstaw do uznania wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców w rejonie wykonywanych pomiarów. Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r. przedstawił informację o wynikach pomiarów zanieczyszczeń powietrza wokół hałdy, wykonanych przez Instytut Podstaw Inżynierii Środowiska Polskiej Akademii Nauk [...] z których wynika, że w rejonie hałdy występują wyższe stężenia zanieczyszczeń w porównaniu do wartości uzyskanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. Stąd podniósł, iż w tej sytuacji nasypy hałdowe zapożarowane, występujące zwłaszcza w rejonie wierzchowiny obiektu i dotychczas nie poddawane żadnym zabiegom, mogą doprowadzić do eskalacji stanów termicznych na obszary materiału hałdowego nieprzepalonego, a także do drastycznego zwiększenia emisji gazów zapożarowanych nasypów do otoczenia. Marszałek Województwa [...] rozpoznając niniejszą sprawę ww decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku, opierając się o przepis art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, zobowiązał skarżącą spółkę do usunięcia przyczyn uciążliwego oddziaływania na środowisko zapożarowanego zwałowiska odpadów pogórniczych - hałda [...] w [...], poprzez podjęcie działań wymienionych w powołanej decyzji oraz zobowiązał ją do przedkładania do czasu zakończenia prac eksploatacyjnych, w terminie do końca miesiąca następującego po każdym kwartale, sprawozdań z realizacji działań określonych powyższą decyzją wraz z informacją na temat wyników monitoringu termicznego hałdy. Na skutek rozpoznania wniesionego przez skarżącą od powyższej decyzji odwołania Minister Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia podnosząc, iż decyzja ta naruszała przepisy prawa materialnego tj. ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało przez organ I instancji na zasadzie art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska i na tej podstawie prawnej powinno było nastąpić rozstrzygnięcie. Natomiast w przedmiotowej sprawie w decyzji Marszałka powołany został przepis art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, który nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu pierwszo-instancyjnego, w konsekwencji czego powyższa decyzja jako wadliwa podlegała uchyleniu. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącej spółki w zakresie nieprawidłowego doręczenia decyzji Marszałka Województwa [...] wskazał, iż decyzja I-instancyjna została doręczona zarówno spółce jaki i jej pełnomocnikowi, co tym samym nie wywołało u skarżącej negatywnych skutków prawnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 362 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska polegające na nieumorzeniu przez organ II instancji postępowania, mimo wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w oparciu o art. 195 ust. 1 p.o.ś., bez uprzedniego wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia naruszeń, które miałyby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania wyżej wskazanego pozwolenia. Skarżąca wniosła o: - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w całości, a także stwierdzenie nieważności poprzedzającej jej decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.; w wypadku skierowania sprawy na rozprawę wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż pismem z dnia 12 marca 2014 r. organ I instancji, bez uprzedniego zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wezwał skarżącą do zaniechania wskazanych naruszeń wynikających z nieprzestrzegania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca pismem z dnia 28 marca 2014 r. poinformowała organ I instancji o przedsięwziętych działaniach podając jednocześnie, iż zaprzestała eksploatacji części hałdy. Nadto wskazała, że organ I instancji pismem z dnia 16 maja 2014 r. zawiadomił ją o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w oparciu o art. 195 ust. 1 p.o.ś. i w dniu [...] sierpnia 2014 roku a decyzję wydał błędnie w oparciu o przepis art. 362 cyt. ustawy zobowiązując skarżącą do podjęcia określonych w niej działań. Skarżącą podniosła również, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 195 p.o.ś. nie było poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji w sprawie stwierdzonych naruszeń, która to decyzja uprawniałaby organ do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia zgodnie z art. 195 cyt. ustawy. Tym samym zdaniem skarżącej, postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno było zostać przez organ odwoławczy umorzone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 183 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, o wygaśnięciu, cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia orzeka organ właściwy do wydania pozwolenia. W rozdziale 3 działu IV Prawa ochrony środowiska, określono ogólne warunki lub przesłanki wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska. Przesłanki do cofnięcia pozwolenia, ustawodawca uregulował w przepisach art. 194, art. 195 i art. 196 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 194 ust. 1 P.o.ś., pozwolenie podlega cofnięciu bez odszkodowania, jeżeli instalacja nie jest należycie eksploatowana, przez co stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Jednocześnie, w myśl przepisu art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., pozwolenie może być cofnięte bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia i innych przepisów ustawy. W takim przypadku, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia, organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie art. 195 ust. 2 Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 199 Prawo ochrony środowiska, postępowanie w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wszczyna się z urzędu albo na wniosek prowadzącego instalację lub zainteresowanego jej nabyciem. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że podstawą uruchomienia procedury cofnięcia zezwolenia na wytwarzanie, odzysk i zbieranie odpadów jest zachowanie posiadacza odpadów, który: narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem; działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ ma obowiązek, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, wezwać posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń i wyznacza mu termin usunięcia nieprawidłowości. Wezwanie to nie przyjmuje ani formy decyzji ani postanowienia - jest zwykłym pismem skierowanym do posiadacza odpadów. Jeżeli ten zastosuje się do wezwania i usunie nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, sprawa na tym się kończy. Jeżeli jednak nie zastosuje się on do wezwania i nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z zezwoleniem, organ właściwy wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu zezwolenia. Postępowanie o wydanie takiej decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek (np. organizacji ekologicznej). Postępowanie kończy się wydaniem decyzji od której przysługuje odwołanie, zgodnie z przepisami kpa. Wskazane wyżej wezwanie do usunięcia naruszeń warunków pozwolenia stanowi wyłącznie etap postępowania w sprawie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Podkreślić należy, że wezwanie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ma ono bowiem charakter incydentalny, stanowiący jeden z elementów zmierzających do wydania decyzji na podstawie art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 47 ustawy o odpadach. Wobec powyższego stwierdzić należy, że strona ma możliwość zakwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wystosowanie do strony wezwania do usunięcia naruszeń w odwołaniu od decyzji cofającej lub ograniczającej zezwolenie, czy też skardze od orzeczenia kończącego postępowania. Z akt sprawy wynika natomiast, że zawiadomieniem z dnia 12 marca 2014 roku, znak: [...] Marszałek Województwa [...] wezwał, w trybie art. 195 poś; E. Sp. z o.o., Sp.k. z siedzibą w K. do zaniechania naruszeń wynikających z nieprzestrzegania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach, na podstawie których została wydana decyzja z dnia [...] września 2012 roku, znak: [...], udzielająca pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem odzysku odpadów w ramach przedsięwzięcia pn.: "Eksploatacja składowiska odpadów - hałda [...] w [...]". Następnie pismem z dnia 16 maja 2014 roku zawiadomił o wszczęciu postępowania na podstawie ww art.195 poś; jednocześnie zaś, decyzja organu I instancji nie dotyczyła rozstrzygnięcia w przedmiocie prowadzonego postępowania co do cofnięcia lub ograniczenia udzielonego spółce pozwolenia lecz nałożyła na spółkę obowiązki w niej określone (ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, przywrócenia środowiska do stanu właściwego) w trybie przepisu art. 362 cyt. ustawy, który daje organowi uprawnienie do eliminowania negatywnych skutków w środowisku, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. A zatem reguluje w zupełnie odmienny sposób fakt dokonanego naruszenia i nieprzestrzegania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach. Dlatego też, w związku z okolicznością, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ I instancji w trybie art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska, to oczywistym jest, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie badanej sprawy w tym samym trybie z powalaniem tej samej podstawy prawnej w decyzji, jako podstawy rozstrzygnięcia, wskazanej stronie w zawiadomieniu o wszczęciu postepowania administracyjnego. Przytoczony powyżej przepis art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał zastosowania gdyż postepowanie toczyło się celem wyjaśnienia zaistnienia okoliczności skutkujących cofnięciem lub ograniczeniem udzielonego skarżącej pozwolenia. Tym samym został wadliwie wskazany i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w konsekwencji czyniąc tę decyzję wadliwą. W ocenie Sądu zatem, Minister Środowiska prawidłowo uchylił zaskarżoną do niego decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i wydania stosownej decyzji. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Należy na marginesie również wskazać, iż Sąd nie dopatrzył się zaistnienia w badanej sprawie jakichkolwiek przesłanek, przewidzianych przepisem art. 156 § 1 kpa., skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji. Objęty nim katalog ściśle wskazuje na konkretne okoliczności warunkujące nieważność orzeczeń administracyjnych, w tym okoliczność przewidzianą § 1 pkt 2 powołanego przepisu. W niniejszej spawie nie zachodzą przesłanki nieważności nim ujęte, bowiem decyzja organu I instancji nie została wydana bez podstawy prawnej; podstawa prawna istnieje w systemie prawa, a została jedynie błędnie przez organ zastosowana. Podnieść również wypada, iż, decyzje obu organów nie są decyzjami wydanymi z rażącym naruszeniem prawa, gdyż za takie uważa się działanie stanowiące zaprzeczenie normy prawnej, które w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca. W niniejszym przypadku zaś organ administracji błędnie powołał się na podstawę prawną, która nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie rozpoznał przedmiotowej skargi w trybie uproszczonym w myśl przepisu art. 119 ppsa, albowiem żadna z zawartych w nim przesłanek nie wystąpiła. W konkluzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając to wszystko na uwadze, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.