IV SA/Wa 559/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2020 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów rolnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej skarżący) od decyzji nr [...] znak [...] Marszałka Województwa [...] z dnia[...] czerwca 2017 r., o odmowie umorzenia opłat rocznych w kwocie 15 328,31 zł za lata 2015 - 2024 ustalonych decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IIIb o powierzchni 5843,7 m2 stanowiących części działek o nr ew.: [...], [...], [...], [...] położonych w P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Starosta P. decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...]kwietnia 2015 r. zezwolił Gminie P. na wyłączenie powierzchni 5843,7 m2 z produkcji rolnej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy lllb na działkach o nr ew.: [...], [...], [...], [...] położonych w P. w obrębie [...], przewidzianych pod planowaną budowę centrum edukacyjno - multimedialne (szkoła podstawowa i obiekty towarzyszące) wraz z niezbędnymi utwardzeniami; umorzył postępowanie dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej klasy IVa o powierzchni 3957,9 m2 na działkach o nr ew.: [...], [...], [...], [...] położonych w P. w obrębie [...]; zwolnił z uiszczenia ustalonej należność z tytułu wyłączenia ww. gruntów z produkcji rolniczej wynoszącej 153 283,17 zł; ustalił opłatę roczną wynoszącą 15 328,31 zł płatną przez 10 lat od roku 2015 do roku 2024 w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku. Pismem z dnia 8 maja 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. zwrócił się o umorzenie lub zmniejszenie w/w opłat, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] Marszałek Województwa [...] załatwił wniosek odmownie. W uzasadnieniu wskazano, iż pomimo, że z uzasadnienia decyzji Starosty P. wynika, iż cały wyłączony z produkcji rolniczej grunt (0,58437 ha) przeznaczony jest pod budowę centrum edukacyjno - multimedialnego (szkoła podstawowa i obiekty towarzyszące), to jednak z pozostałej dokumentacji wynika, że na gruncie tym będą realizowane również elementy infrastruktury o innym charakterze tj.: powierzchnie utwardzone (chodniki, drogi wewnętrzne, parkingi, placyk gospodarczy) oraz zieleń, nie mające stricte charakteru użyteczności publicznej z zakresu oświaty, wychowania i kultury. Zdaniem organu I instancji nie można uznać, iż ww. sposób zagospodarowania terenu w pośrednim lub bezpośrednim sąsiedztwie obiektów o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty, wychowania i kultury (zabudowa centrum edukacyjno - multimedialnego, schody i pochylnie, boiska zewnętrzne) również przejmuje taki charakter. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, iż realizacja inwestycji polegającej na budowie centrum edukacyjno - multimedialnego (szkoła podstawowa i obiekty towarzyszące), jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury w rozumieniu art. 12 ust. 16 ustawy. Jeżeli w ramach tej inwestycji realizowane są również elementy infrastruktury technicznej niezbędnej do jej obsługi, to ipso facto nie pozbawia to całego zamierzenia tego charakteru. Ponownie rozpatrując sprawę, Marszałek Województwa [...] decyzją Nr [...] z dnia [...]czerwca 2017 r. znak [...] ponownie odmówił umorzenia opłat rocznych ustalonych decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej skarżący) od decyzji nr [...] znak [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., o odmowie umorzenia opłat rocznych w kwocie 15 328,31 zł za lata 2015 - 2024 ustalonych decyzją Starosty P. nr [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IIIb o powierzchni 5843,7 m2 stanowiących części działek o nr ew.: [...], [...], [...], [...] położonych w P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych, może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ pozytywnie ocenił zasadność dokonania przez organ I instancji analizy sytuacji finansowej Gminy P, tj. zbadania uchwał budżetowych na rok 2014, 2015, 2016 i 2017, informacji z wykonania budżetu za rok 2014, 2015 i 2016, wysokość wskaźnika G (podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca gminy przyjętego do obliczania subwencji wyrównawczej na rok 2014, 2015, 2016 i 2017) oraz rankingu zamożności samorządów per capita w 2013, 2014 i 2015. Z analizy powyższych danych wynika, że w uchwałach budżetowych na rok 2014, 2015 jak i na rok 2016 przewidywano deficyt budżetu, natomiast z danych zawartych w informacji z wykonania budżetu Gminy P. w roku budżetowym 2014, 2015 i 2016 odnotowano nadwyżkę budżetową, stanowiącą dodatnią różnicę pomiędzy wykonanymi dochodami nad zrealizowanymi wydatkami gminy. W takiej sytuacji w ocenie organu nie było zasadne umorzenie opłat rocznych w kwocie 15 328,31 zł za lata 2015 - 2024 ustalonych decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...]kwietnia 2015 r. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca Gmina P. zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) w związku z art. 7, art. 15, art. 80 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2089 ze zm.) oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. O ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz U. Z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm ) na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Umorzenie całości należności z tytułu opłaty rocznej jest więc możliwe, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w tym przepisie i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Rozpatrując wniosek o umorzenie opłaty rocznej na podstawie przytoczonego przepisu organ korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem wobec uznaniowego charakteru decyzji, sposób załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 799/14 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zastosowanie konstrukcji uznania nie oznacza dowolności podjętego rozstrzygnięcia, gdyż wydanie decyzji musi być – na gruncie analizowanego stanu prawnego – poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak, aby było możliwe dokonanie rzeczywistej oceny zarówno stanu majątkowego podmiotu domagającego się zastosowania ulgi, jak i innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tego żądania. Sąd podzielił stanowiska skarżącego, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., przekazane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] lipca 2017 r. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] stycznia 2020r. Już na etapie odwołania strona podnosiła, że organ powinien uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, a nie lata poprzednie. Wskazano, że deficyt budżetu Gminy na lata 2017-2018 wynosi łącznie ponad 87 milionów złotych, a ponadto do listopada 2018 roku miała zostać zakończona inwestycja o charakterze użyteczności publicznej o wartości około 50 min. zł. Tymczasem organ II instancji przy rozpatrywaniu sprawy pominął okoliczności podniesione w odwołaniu, a orzekając w dniu [...] stycznia 2020 roku, czyli ponad dwa lata i pięć miesięcy od wpłynięcia odwołania, w pełni oparł się na ustaleniach organu I instancji nie dokonując własnych ustaleń.. Ocena, czy przesłanki umorzenia opłaty rocznej w trybie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. istnieją w konkretnej sprawie indywidualnie oznaczonego podmiotu, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością i aktualny na datę wydania decyzji. W ocenie Sądu, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)" Z uwagi na istotę decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, w ocenie Sądu, niedopuszczalnym było rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o umorzenie opłat rocznych w sposób dokonany przez organ pierwszej instancji, a zaakceptowany bezkrytycznie w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie organ II instancji winien był co najmniej ustalić, jak przedstawia się sytuacja finansowa Gminy w perspektywie choćby tych ponad dwóch lat, które upłynęły od przesłania odwołania. Czas rozpoznawania sprawy w Samorządowym Kolegium Odwoławczym spowodował zdezaktualizowanie się ustaleń organu I instancji. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy bez przeprowadzania stosownych ustaleń stanowi naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej sytuacja finansowa gminy nie jest tak dobra jak to przedstawiły organy, uzasadniając odmowne załatwienie wniosku. Po nadwyżce budżetowej z lat 2014 – 2016, w roku 2017 zanotowano deficyt w wysokości 51 198 559 zł, a w roku 2018r. – ok. 36 000 000. Okoliczność ta sprawia, że przesłanki którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji uznaniowej okazały się błędne. Z uwagi na powyższe, należało uznać, że Gmina P. spełnia warunki do umorzenia należności wskazane w art 12 ust 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. O ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz U. Z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm ). Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Organ ponownie rozpatrując wniosek skarżącego winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 ust.1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radcow prawnych ( Dz. U. z 2018 poz.2650.