IV SA/Wa 544/20

Warszawa, 17 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia Marzena Milewska-Karczewska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2020r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora [...] w [...] na Uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2015r. w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej Uchwały w całości

Pismem z [...] lutego 2020r. Prokurator Okręgowy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2015r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej: Uchwała, Regulamin), zarzucając zaskarżonej Uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust.2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. poprzez: I/ przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie niżej wymienionych obowiązków i zakazów do których określenia Rada Gminy [...] (dalej: Rada) nie była upoważniona tj.: 1) wprowadzenie w § 1 ust. 2 Regulaminu obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń poprzez gromadzenie ich na skraju chodnika od strony jezdni, z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji oraz tak, by nie zakłócić ruchu pojazdów i pieszych; 2) wprowadzenie w § 1 ust.2 Regulaminu zapisu iż obowiązki związane z uprzątaniem zanieczyszczeń obejmują chodniki, podczas gdy z ustawy wynika jednoznacznie iż zanieczyszczenia uprzątane mają być "z nieruchomości służących do użytku publicznego"; 3) prowadzenie w § 1 ust. 3 pkt 1 i 2 Regulaminu ograniczeń dotyczących miejsca oraz rodzaju podłoża gdzie można myć pojazdy samochodowe poza myjniami oraz wprowadzenie w § 1 ust.4 Regulaminu ograniczeń naprawy pojazdów samochodowych jedynie do "bieżącej eksploatacji" i "drobnych napraw"; 4) wskazanie w § 2 pkt 2 Regulaminu, iż właściciele nieruchomości powinni korzystać z przydomowego kompostownika, zaś pozostali właściciele nieruchomości, niekorzystający z kompostownika mają obowiązek przekazania odpadów ulegających biodegradacji w workach brązowych do gminnego punktu selektywnej zbiórki odpadów za dodatkową opłatą; 5) wprowadzenie w § 2 pkt 3-5 Regulaminu następujących nakazów : mycia opakowań po żywności przeznaczonych do selektywnego zebrania, jeżeli uległy one zabrudzeniu, odkręcania nakrętek z odpadów opakowaniowych, które je posiadają, a następnie zgniatania opakowania i ponownego nakręcania nakrętki oraz nakaz zgniecenia opróżnionego opakowania, jeżeli rodzaj materiału na to pozwala podczas gdy art. 4 ust.2 pkt 1 ustawy nie przewiduje takiej możliwości; 6) zawarcie w § 6 pkt 1 lit. a) Regulaminu nieokreślonego pojęcia "estetycznie" ; 7) zawarcie w § 6 ust.1 lit. b) i w ust. 2 Regulaminu konkretnych objętości pojemników przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych na terenie nieruchomości ; 8) wskazanie w § 9 pkt 1 regulaminu zasad doboru objętości zbiorników bez odpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków; 9) wskazanie w § 9 pkt 2 regulaminu obowiązku dostarczenia nieczystości płynnych ze zbiorników bezodpływowych do oczyszczalni ścieków w [...]; 10) nałożenie w § 12 regulaminu zakazów wyrzucania do pojemników i worków przeznaczonych do selektywnej zbiórki konkretnych materiałów; 11) nałożenie w § 14 ust. 2 regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w lokalach mieszkalnych lub użytkowych obowiązku stworzenia warunków uniemożliwiających wydostanie się zwierząt z pomieszczenia; 12) nałożenie w § 14 ust. 3 pkt 1 Regulaminu na osoby utrzymujące psy obowiązku wyposażenia ich w obrożę i smycz; 13) wprowadzenie w § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszkańców oraz innych zagrażających otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe oraz możliwość zwolnienia psa z uwięzi pod warunkiem wyposażenia go w kaganiec i jedynie w miejscach do tego wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych, gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, a nadto zakazu zwalniania z uwięzi psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszkańców oraz innych zagrażających otoczeniu; 14) nałożenie w § 15 ust. 3 Regulaminu na właściciela nieruchomości, po której pies porusza się swobodnie obowiązku zabezpieczenia nieruchomości w taki sposób, aby zapobiec wydostaniu się psa poza jej granice oraz umieszczenia w widocznym miejscu wykonanej z trwałego materiału tabliczki ostrzegawczej z napisem "Uwaga pies" lub o podobnej treści; 15) objęcie w § 17 Regulaminu obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości na terenie gminy, gdy ustawa wymaga wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji; II/ niewyczerpanie zakresu przedmiotowego określonego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę i nie zawarcie w regulaminie obligatoryjnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Podnosząc wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości oraz o rozpoznanie sprawy przez Sąd w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu szczegółowo umotywowano stawiane zarzuty. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości Prokurator wskazał, że jest to konsekwencją niewykonania przez lokalnego prawodawcę ustawowego upoważnienia w całości poprzez pominięcie w Regulaminie określenia obszarów lub poszczególnych nieruchomości, objętych zakazem utrzymania zwierząt gospodarskich, co skutkuje ułomnością Uchwały, którą należy oceniać jako istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] uznała skargę co do zasady, wskazując jednak że stwierdzenie nieważności ww. uchwały powinno dotyczyć wyłącznie jej części, tj. w zakresie wskazanym w § 1 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, § 2 pkt 2-5, § 6 pkt 1 lit a i b, § 6 pkt 2, § 9 pkt 1 i 2, § 12, § 14 ust. 2, ust. 3 pkt 1, § 15 ust. 1 -3, § 17 Regulaminu a w pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rada wskazała, że Prokurator nie przedstawił żadnych dodatkowych argumentów przemawiających za koniecznością uznania za naruszającą prawo uchwałę w pozostałym zakresie tj. w którym jest zgodna z prawem. Wskazać również należy, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego przez Sąd w całości spowoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia. Zatem od 2015r. w gminie [...] nie obowiązywał by żaden regulamin utrzymywania czystości i porządku. Zakwestionowanie ważności uchwały w całości ma istotne znaczenie dla pewności obrotu prawnego i musi być w tym zakresie zastosowana zasada proporcjonalności. Organ poinformował również, że przygotowywany jest projekt nowego regulaminu z uwzględnieniem stanowiska Prokuratora, które zostało zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017r.,sygn. akt II SA/Go 1045/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Materialnoprawną podstawę uchwały poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej stanowił art. w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jt,Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.- dalej: ustawa) -w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Przepis art. 4 ust.2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Powyższe wyliczenie ma bowiem charakter wyczerpujący i powinno być interpretowane ściśle. W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad stanowienia prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 4 ust.2 ustawy, a więc objąć nim wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych we wskazanym powyżej przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, słusznie jest stanowisko Prokuratora, że zaskarżona uchwała w poszczególnych zapisach wskazanych w skardze narusza w sposób istotny obowiązujący porządek prawny. Przy czym zarzuty skonstruowane w tym zakresie przez Prokuratora nie są negowane przez Radę, która jak wynika z treści odpowiedzi na skargę uznaje je za zasadne. Rada nie zgadza się jednak z wnioskiem Prokuratury dot. stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Rady Sąd winien stwierdzić nieważność Regulaminu w części w zakresie zapisów zawartych w § 1 ust.2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, § 2 pkt 2-5, § 6 pkt 1 lit. a i b, § 6 pkt 2, § 9 pkt 1 i 2, § 12, § 14 ust. 2 i ust. 4 pkt 1, § 15 ust. 1, 2, 3, § 17. Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zaskarżonych przepisów Regulaminu i związanym z nimi zarzutem przekroczenia delegacji ustawowej przy ich stanowieniu, należy wskazać co następuje: - Ad.I.1-2/ § 1 ust. 2 Regulaminu. Przepis ten wprowadza zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, które polegają na gromadzeniu ich na skraju chodnika od strony jezdni, z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji oraz tak by nie zakłócać ruchu pojazdów i pieszych. Jak z powyższego wynika Rada Gminy wskazała konkretny sposób postępowania z wymienionymi wyżej zanieczyszczeniami, tzn. gromadzenie ich na skraju chodnika od strony jezdni. Rację ma zatem skarżący, że taki zapis niewątpliwie wychodzi poza zakres określony w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem rada gminy nie posiada upoważnienia do nakładania w regulaminie innych obowiązków aniżeli te, do których określenia uprawnia upoważnienie ustawowe. Wskazany wyżej przepis ustawy umożliwia w regulaminie jedynie odniesienie się do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego a nie "chodnika". Nadto brak jest także upoważnienia dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad postępowania z uprzątniętymi zanieczyszczeniami zgromadzonymi w wyniku sprzątania chodników. Wobec tego wskazanie w uchwale, obowiązku gromadzenia tych zanieczyszczeń jak i określenie sposobu ich gromadzenia nie stanowi o zasadach odnoszących się do kwestii "uprzątania", o której mowa w delegacji ustawowej. Sąd w tym miejscu wskazuje jednak, iż nie podziela argumentacji skarżącego, że zaskarżonym Regulaminem nałożono na właścicieli nieruchomości wskazany wyżej obowiązek. W Regulaminie w § 1 ust.2 brak jest odrębnych regulacji wskazujących, że obowiązek uprzątania zanieczyszczeń został nałożony na właścicieli nieruchomości. Powyższe jest jak najbardziej uzasadnione, bowiem jak słusznie zauważa Prokurator, obowiązek uprzątania zanieczyszczeń wprost wynika z zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy. Tym samym brak było podstaw by kwestia ta dodatkowo była regulowana w akcie niższego rzędu szczególnie, że ustawa w tym zakresie nie przyznaje kompetencji radzie gminy. - Ad. I.3/ § 1 ust.3 Regulaminu. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy rada gminy nie ma uprawnień by wprowadzać ograniczenia lub wyłączenia co do określonych terenów lub by wskazywać jak uczyniono to w § 1 ust. 3 Regulaminu miejsca, które mogą być przeznaczone do mycia pojazdów samochodowych. Brak było również umocowania dla rady gminy by wskazywać w Regulaminie, iż mycie pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego może odbywać się jedynie na ich utwardzonej części. Podzielić bowiem należy stanowisko NSA zawarte w wyroku II OSK 1256/09 z 10 listopada 2009r. oraz w wyroku z 18 grudnia 2018r. sygn. II SA/Bd 877/18, w których Sąd wskazał, że we wskazanym przepisie chodzi o warunki zapewniające zgodnie z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Organ gminy został bowiem upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Sąd podziela także stanowisko Prokuratora w zakresie nieznajdowania uzasadnienia w zamieszczeniu w Regulaminie normy zawartej w § 1 ust. 4 Regulaminu. Norma ta bowiem zawęża możliwość naprawy pojazdów samochodowych ograniczając również zakres przedmiotowych zachowań, zastrzegając iż są dozwolone jedynie na terenie nieruchomości właściciela i mają być związane wyłącznie z "bieżącą eksploatacją" oraz ograniczać się do "drobnych napraw". Konstrukcja wskazanej normy posługuje się także pojęciami nieostrymi ("bieżąca eksploatacja", "drobne naprawy"), przecząc tym samym konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernymi prawnie pojęciami. Tymczasem zaskarżony Regulamin jako akt prawa miejscowego winien być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Powyższy wymóg wynika również z "Zasad techniki Prawodawczej" (rozporządzenie Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. –Dz.U Nr 100, poz. 908), gdzie określono, że obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w związku z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). Raję ma także Prokurator wskazując, że zapis § 1 ust. 3 Regulaminu wprowadza ograniczenie prawa własności w zakresie sprawiania uciążliwości dla nieruchomości, o czym stanowią przepisy m.in. kodeksu cywilnego w zakresie tzw. immisji. Zgodnie z treścią art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Kwestia oddziaływania na sąsiednie nieruchomości podczas przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych należy zatem do zagadnień cywilnoprawnych i nie może być regulowana aktem prawa miejscowego, co w niniejszej Uchwale uczyniono. - Ad. I.4/ § 2 pkt 2 Regulaminu. Regulacja ta określa, że właściciele nieruchomości powinni korzystać z przydomowego kompostownika, zaś pozostali właściciele nieruchomości nie korzystający z kompostownika mają obowiązek przekazania odpadów ulegających biodegradacji w workach brązowych do gminnego punktu selektywnej zbiórki odpadów, za dodatkową opłatą. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że wskazana norma nakłada na właścicieli obowiązek ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z dostarczaniem odpadów ulegających biodegradacji do punktów ich odbioru, co niewątpliwie wykracza poza regulację art. 4 ust.2 pkt a) ustawy a nadto jest niezgodne z art. 6c ust.1 ustawy, bowiem przepis ten stanowi że to gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Niedopuszczalne jest zatem przerzucanie przez organ stanowiący gminy tego obowiązku na mieszkańców gminy. Słusznie również zostało zauważone przez skarżącego, że użyte § 1 ust. 4 Regulaminu określenie "powinni" jest określeniem nie ostrym, wieloznacznym, którego zdekodowanie rodzi trudności prowadząc do niepożądanej wieloznaczności. Wyrażenie to nie wskazuje bowiem, czy uchwałodawca miał na myśli obowiązek mieszkańców czy jeden ze sposobów możliwego działania, który nie rodzi żadnych konsekwencji. - Ad. I.5/ § 2 pkt 3-5 Regulaminu. Również w zakresie tych przepisów Sąd podziela stanowisko Prokuratora. Organ wprowadził w nich nakazy dotyczące postępowania z opakowaniami po żywności, które uległy zabrudzeniu, z odpadami opakowaniowymi posiadającymi nakrętki oraz opróżnionymi opakowaniami wprowadzając: nakaz mycia opakowań po żywności przeznaczonych do selektywnego zebrania, jeżeli uległy one zabrudzeniu; nakaz odkręcania nakrętek z odpadów opakowaniowych, które je posiadają, a następnie zgniecenia opakowania i ponownego nakręcenia zakrętki oraz nakaz zgniecenia opróżnionego opakowania, jeżeli rodzaj materiału na to pozwala. Tymczasem jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 28 lutego 2013r. sygn.. akt. II SA/Ol 46/13, art. 4 ust.2 pkt 1 ustawy takich nakazów nie przewiduje. Tym samym niewątpliwie ustalenie ich w Regulaminie przez radę gminy stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. - Ad. I.6/ § 6 pkt 1 lit. a) Regulaminu. W przepisie tym Rada Gminy posłużyła się wyrazem "estetycznie" w odniesieniu do wymaganego od mieszkańców wyglądu pojemników na odpady. Wyraz ten stanowi zwrot niedookreślony, który może być rozumiany w różny sposób. Tymczasem jak Sąd wskazywał już w pkt Ad. 3 i Ad. 4 akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego powinny być formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie, tak aby nałożone obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania. - Ad. I.7/ § 6 pkt 1 lit. b i pkt 2 (skarżący błędnie wskazał w skardze ust.2 podczas gdy ten paragraf nie zawiera ustępów tylko punkty) Regulaminu. Wskazaną regulacją Rada Gminy wprowadziła szereg zasad doboru objętości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, uzależniając to od określonych sytuacji, wskazując przy tym konkretne objętości pojemników. Zdaniem skarżącego Rada uczyniła to jednak w sposób nieprecyzyjny, bowiem regulacja ta w obecnym kształcie nie określa, wbrew przepisom ustawy, czy podane objętości pojemników są objętościami minimalnymi czy też maksymalnymi. Wskazanego powyżej stanowiska skarżącej Sąd nie podzielił. Uszło bowiem uwadze skarżącego, że we wskazanym powyżej paragrafie Regulaminu jeszcze przed szczegółowymi regulacjami zawartymi w punktach 1 i 2, uchwałodawca wskazał, że w tym paragrafie "określa się rodzaje i minimalną wielkość pojemników przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych na terenie nieruchomości". Taki zapis zanegowanego przepisu Regulaminu jednoznacznie określa, że wszystkie wskazane w poszczególnych punktach wielkości pojemników na zmieszane odpady komunalne są wielkościami minimalnymi. Rację ma jednak Prokurator podnosząc zarzut braku precyzyjności jeżeli chodzi o § 6 pkt 1 lit. b) regulaminu w zakresie w jakim określa wielkość pojemników do selektywnego zbierania odpadów. W obecnym kształcie wskazana regulacja nie określa, wbrew przepisowi ustawy, czy podane objętości są wartościami minimalnymi czy też maksymalnymi, co w rezultacie uniemożliwia adresatom norm zastosowanie się do nich w tej części. - Ad.I.8/ § 9 pkt 1 Regulaminu. Przepisem tym wprowadzono zasady doboru objętości pojemników bezodpływowych, co zdaniem Sądu, nie mieściło się w dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. W rozdziale 7 Działu II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jt. Dz.U. z 2015, poz 1422 - obowiązującego na dzień uchwalenia Regulaminu), wskazano, iż zbiorniki bezodpływowe służą do gromadzenia nieczystości ciekłych i wobec tego Rada Gminy, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy może określić częstotliwości i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. A zatem wskazany przepis ustawy nie daje Radzie uprawnienia do kształtowania ustaleń mających wpływ na objętość pojemników bezodpływowych (podobnie wskazywany już powyżej wyrok WSA w Olsztynie z 28 lutego 2013r.). -Ad.I.9/ § 9 pkt 2 Regulaminu. Zasadnie został postawiony zarzut przekroczenia ustawowego, bowiem Rada Gminy nie posiadała umocowania ustawowego by nałożyć obowiązek dostarczenia nieczystości płynnych ze zbiorników bezodpływowych do oczyszczalni ścieków w [...]. Właściciel nieruchomości obowiązek pozbycia się nieczystości ciekłych zebranych w zbiorniku bezodpływowym może wykonać poprzez zawarcie umowy z właściwym podmiotem. Dowodem wykonania tego obowiązku jest okazanie takiej umowy oraz dowodów zapłaty za tę usługę. Zatem Rada w ramach przyznanych jej ustawą uprawnień nie posiadała kompetencji do nałożenia na mieszkańców obowiązku dostarczenia nieczystości płynnych do oczyszczalni ścieków w [...]. - Ad.I.10/ § 12 Regulaminu. Rada Gminy [...] wprowadziła zakaz wrzucania do pojemników i worków przeznaczonych do selektywnej zbiórki konkretnych materiałów, co stanowiło wyjście poza jej kompetencje ustawowe, jako że katalog kompetencji określony w art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter zamknięty, co oznacza, iż organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2015 roku sygn. II SA/Ld 404/15). - Ad.I.11/ § 14 ust. 2 Regulaminu. Organ nie posiadał również ustawowego uprawnienia do nałożenia w tym przepisie Regulaminu obowiązku, na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w lokalach mieszkalnych lub użytkowych, stworzenia warunków uniemożliwiających wydostanie się zwierząt z pomieszczeń, albowiem obowiązek ten dotyczy miejsc innych niż publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a zatem obowiązek wprowadzony przez organ nie spełnia wymogów przewidzianych w przywołanym przepisie ustawy. - Ad.I.12/ § 14 ust. 3 pkt 1 Regulaminu. W regulacji tej po raz kolejny zawarte zostało nieprecyzyjne określenie, które może budzić w praktyce trudności interpretacyjne. Mianowicie organ wskazał, iż do obowiązków osób utrzymujących psy należy wyposażenie zwierzęcia w obrożę i smycz. Taki zapis, jak słusznie podniósł skarżący, oznacza wprowadzenie generalnej zasady (dotyczącej wszystkich osób utrzymujących psy) wyposażenia tych zwierząt w obrożę i smycz w każdej sytuacji. Tymczasem prawdopodobnie, intencją organu było zobowiązanie do zapewnienia tych akcesoriów psom znajdującym się na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Zamysł ten nie został jednak w sposób dostateczny odzwierciedlony w przepisie, a samo brzmienie tej regulacji wskazuje, że dotyczy wszystkich psów, także tych, które nie opuszczają nieruchomości właściciela (pozostałe uwagi dot. wymogu precyzyjności uchwałodawcy przy uchwalaniu regulacji prawnych patrz pkt. Ad. 3,4,6). - Ad.I.13/ § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu. We wskazanej regulacji organ wskazał, że psy muszą być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe, zaś w ust. 2 wskazał, iż zwolnienie psa z uwięzi jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i jedynie w miejscach do tego wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych, gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Nadto Rada Gminy zakazała zwalniać z uwięzi psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu. Należy zatem zauważyć, ze zasadniczo nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Jednak obowiązki te nie mogą pozostawać w sprzeczności z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu Rada Gminy pominęła w tym przepisie skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na uwięzi w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów "ras dużych i olbrzymich, bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny" - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 (dostępny w CBOSA). Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dotyczącego niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (vide:. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. O zachowaniu środków ostrożności mowa jest też w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm. – na dzień podjęcia Uchwały), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U Nr 77 poz. 687). W powołanej wyżej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Sąd ocenił ponadto ograniczenie możliwości wyprowadzania psów ras uznawanych za agresywne , ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu wyłącznie przez osoby dorosłe. Gdyby nawet przyjąć, że możliwym jest ocena kryterium dorosłości, to przepis § 15 ust. 1 Regulaminu nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Nie można przecież wykluczyć sytuacji, że osoby młode, o większej sprawności fizycznej są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca niedookreślone kryterium dorosłości, lecz schorowana czy niedołężna. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ad.I.14/ § 15 ust.3 Regulaminu. W ocenie Sądu przekroczenie upoważnienia ustawowego przez organ miało również miejsce i w tym przepisie Regulaminu. Zgodnie z tą regulacją właściciel nieruchomości, po której pies porusza się swobodnie, zobowiązany jest zabezpieczyć nieruchomość w taki sposób, aby zapobiec wydostaniu się psa poza jej granice oraz umieścić w widocznym miejscu, wykonaną z trwałego materiału, tabliczkę ostrzegawczą z napisem "Uwaga pies" lub o podobnej treści. Rację ma bowiem skarżący podnosząc, że takie postanowienie Regulaminu pozostaje bez związku z delegacją ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, na mocy której - regulamin określa zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przy czym co istotne przywołany powyżej przepis ustawy winien być intepretowany w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. A zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 roku, sygn. II Sa/Ol 123/19). Nadto nałożony na osoby trzymające zwierzęta domowe obowiązek oznakowania nieruchomości, na której przebywa zwierzę tabliczką informacyjną – ostrzegającą o obecności psa na terenie nieruchomości – przekracza zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy. Wszelkie bowiem ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). - Ad. I.15/ § 17 ust. 1 Regulaminu. W tym przepisie Rada Gminy wprowadziła obowiązek deratyzacji we wszystkich nieruchomościach na terenie gminy, co jak słusznie podnosi skarżący, kłuci się z treścią art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, który nakazuje organowi - wyznaczenie w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Podnieść zatem należy, iż Sąd podziela pogląd wyrażony m. in. w wyroku WSA w Łodzi z 20 marca 2018r. sygn. akt II SA/Wa 89/18, że objęcie obowiązkiem deratyzacji obszaru całej gminy jest niezgodne z przywołanym przepisem. Celem bowiem wskazanej regulacji jest zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2010r. sygn.. II SA/Gd 212/10, publ. CBOSA) a nie jak uczyniono to w § 17 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem obszaru całej gminy. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1 ust. 2, § 1 ust. 3 pkt 1 i 2, § 1 ust. 4, § 2 pkt 2, § 2 pkt 3-5, § 6 pkt 1 lit. a i b, § 6 pkt 2, § 9 pkt 1 i pkt 2, § 12, § 14 ust. 2, § 14 ust. 3 pkt 1, § 15 ust. 1 i 2, § 15 ust. 3 i § 17 Regulaminu, wykraczając poza zakres delegacji ustawowej istotnie narusza prawo, a zatem jest dotknięta wadą nieważności. Pozostaje zatem do ustalenia, czy wskazywane przez Prokuratora pominięcie w Regulaminie określenia obszaru lub poszczególnych nieruchomość, objętych zakazem utrzymywania zwierząt gospodarczych skutkuje taką ułomnością uchwały, którą należy oceniać jako istotne naruszenie prawa powodujące nieważność całej uchwały. Zdaniem Sądu wskazane pominięcie tak należy oceniać. Słusznie bowiem Prokurator zauważył, że Rada obowiązana była do określenia w zaskarżonej uchwale obszaru lub poszczególnych nieruchomości, objętych zakazem utrzymania zwierząt gospodarczych. Obowiązek taki wprost wynika z art. 4 ust.2 pkt 7 ustawy a kryterium tego w żaden sposób nie spełnia zapis § 16 Regulaminu. Dodać również należy, że Rada obowiązana była również w świetle art. 4 ust.2 pkt 8 do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji– co w zaskarżonym Regulaminie również nie zostało uczynione. Nie można bowiem za realizację tego wymogu uznać zapisu jaki znalazł się w § 17 Regulaminu. Podkreślenia wymaga, że w ust. 2 art. 4 cyt. wyżej ustawy, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, zawarto wszystkie obligatoryjne elementy regulaminu, a zatem brak któregokolwiek z nich stanowi istotne naruszenie prawa. Naruszenie powyższe polega bowiem na niezrealizowaniu upoważnienia ustawowego i traktowane być musi, jako naruszenie istotne. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 17.01.2007 r., II SA/Gl 629/06, za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Podejmując uchwałę na podstawie art. 4 ust.1 ustawy, rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 4 ust.2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Sąd zauważa przy tym że pominięcie ustawodawcze jakie miało miejsce w zaskarżonej Uchwale powoduje, że koniecznym jest stwierdzenie nieważności całej uchwały, gdyż na skutek nie ujęcia w niej wskazanego elementu regulaminu cały regulamin jest wadliwy w stopniu istotnym i rozstrzygnięcie Sądu nie może w inny sposób naprawić tej wadliwości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.