IV SA/Wa 541/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 postanawia: odrzucić skargę.

Towarzystwo Ochrony Przyrody z siedzibą w [...] wniosło w dniu [...] marca 2021 r. za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, gdyż dotyczy ona postanowienia nieobjętego zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został zaś określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w świetle art. 3 § 3 omawianej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona na akt lub czynność niewymienione w powyższym katalogu podlega odrzuceniu, gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. Mając na uwadze tak określony zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy zaskarżone w tej sprawie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, mieści się w którejś z kategorii postanowień podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionych w przytoczonym przepisie. Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wydane na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 z późn. zm.), w świetle którego, w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Zaskarżalne zażaleniem jest natomiast postanowienie wydane na podstawie art. 97 ust. 1 tej ustawy stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 7 ustawy). Na postanowienie będące przedmiotem skargi nie przysługuje zatem zażalenie, nie kończy też ono postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W tym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1483/19 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie w sprawie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wydanego na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zażalenie takie nie przysługuje natomiast na postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określone w art. 97 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że z woli ustawodawcy jedynie postanowienia stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 mogą być poddane kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, a następnie mogą być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji bez znaczenia dla dopuszczalności skargi jest, czy postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zostało wydane przez organ I instancji czy też, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, przez organ wyższego stopnia na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie z art. 97 ust. 1 powołanej ustawy. W obu bowiem przypadkach możliwość wniesienia skargi na tego rodzaju postanowienie jest wyłączona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Norma ta nie może być odczytywana dosłownie, ponieważ z art. 52 § 1 i 2 tej ustawy wynika obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Oznacza to, że z art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 52 § 1 i 2 tej ustawy wynika dopuszczalność zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, które zostały wydane przez organ wyższego stopnia na skutek rozpoznania dopuszczalnego zażalenia na postanowienie wydane przez organ I instancji, przy założeniu jednak, że ewentualne postanowienie reformatoryjne organu wyższego stopnia nie jest postanowieniem, na które nie przysługiwałoby zażalenie, jeżeli zostałoby wydane przez organ I instancji. Wynika to z wykładni systemowej zarówno zakresu kognicji sądów administracyjnych określonego w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i z art. 141 § 1 i art. 142 kpa. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia zażalenie służy stronie, tylko gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Natomiast postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Odmienna interpretacja powyższych przepisów prowadziłaby do niedopuszczalnego z punktu widzenia praworządności skutku. Z jednej strony postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 5 ustawy) wydane przez organ I instancji, nie podlegałoby zaskarżeniu zażaleniem, a następnie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz mogło być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Z drugiej natomiast strony, stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dopiero przez organ wyższego stopnia mogłoby być przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, pomimo, że z woli ustawodawcy rozstrzygnięcia w tym przedmiocie tego rodzaju kontroli nie podlegają. Z tego względu skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako z innych przyczyn niedopuszczalna.