IV SA/Wa 457/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. W., U. N. i M. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących J. W., U. N. i M. H. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez J. W., M. H. i U. N. od odmownej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. sygn. [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], pozostawiając bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. Jako "[...]" nr rej. Hip. [....]. W uzasadnieniu Minister podał, że Wojewoda [...] winien był zbadać, czy kwestionowana przez wnioskodawców decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. pozostawiająca bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że w/w decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy, przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszły na własność Państwa, jeśli ich poprzedni właściciel lub następcy prawni, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. Natomiast w myśl art. 53 ust. 2 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. Zdaniem organu drugiej instancji analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz analiza treści rozstrzygnięcia Wojewody [...] prowadzą do wniosku, że organ wojewódzki, działając jako organ nadzoru, nie ustalił i nie wyjaśnił, czy spełnione zostały przesłanki z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1959 r., niezbędne do przyznania odszkodowania. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził postepowania wyjaśniającego ani na okoliczność możliwości zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne, ani nie zweryfikował, w jakiej dacie dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nieruchomością. Wojewoda nie dokonał też oceny, czy przesłanki te nie zostały spełnione. Zdaniem organu drugiej instancji uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi wyłącznie polemikę z argumentami skarżących zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że dla przyznania odszkodowania w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek: a) nieruchomość powinna stanowić labo gospodarstwo, o którym mowa w ust 1 art. 53, albo działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz b) poprzedni właściciel został pozbawiony użytkowania przedmiotowych gruntów po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, a więc po 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny albo działka pod budowę domu jednorodzinnego przeszły na własność Państwa. Minister stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że odmowna decyzja odszkodowawcza nie narusza prawa w sposób rażący. Podniósł, że budynek postawiony przy przedmiotowej posesji był budynkiem mieszkalnym, aczkolwiek wobec samodzielności poszczególnych lokali nie stanowił on domu jednorodzinnego w rozumieniu powołanej ustawy. Numeracja lokali świadczy dodatkowo, że lokale te, jako niezależne od siebie mieszkania, przewidziane były do wynajmowania osobom trzecim, przez co nie można było ich uznać za dom jednorodzinny. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1671/97, wskazujący, że pojęcie domu jednorodzinnego należy – w świetle ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – rozumieć w takim znaczeniu, jakie nadawano mu wówczas. Organ odwoławczy stwierdził także, iż W. S. i J.J. użytkowały przedmiotową nieruchomość po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej. Organ podkreślił, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] była rozstrzygnięciem merytorycznym, bowiem została wydana na podstawie art. 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a nie na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art. 59 (obecnie 64) k.p.a. Stwierdzenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest naruszeniem prawa, jednak nie może być ocenione jako rażące. Tego typu rozstrzygnięcia jako merytoryczne były wydawane przez organy odszkodowawcze. Ponadto organ odwoławczy dostrzegł, że argument skarżących dotyczący braku udziału S. S. w postepowaniu jest błędny, ponieważ S. S. nie był, wbrew twierdzeniom, adresatem kwestionowanej decyzji – zmarł bowiem przed wszczęciem postepowania przed Naczelnikiem Dzielnicy [...]. Jednocześnie organ twierdzi, że Naczelnik powinien był zapewnić udział w postepowaniu następcom prawnym S. S., ale nie jest to w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. wadą kwalifikowana. Organ przytacza w tym miejscu treść art. 156 – 158 k.p.a., podając, że mamy do czynienia z zamkniętym katalogiem przesłanek, wśród tych, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma braku udziału strony w postepowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły J. W., M. H. oraz U. N. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając kwestionowanej decyzji: 1. naruszenie art. 104 i 107 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia .[...] kwietnia 1976 r. pozostawiająca bez rozpoznania wniosek o odszkodowanie jest w istocie decyzją merytoryczną odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość, podczas gdy z decyzji tej nie wynika, iż organ odmówił uprawnionym odszkodowania, 2. naruszenie art. 156 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędne przyjęcia, iż wniosek o stwierdzenie nieważności upoważnia organ administracji do badania sprawy o odszkodowanie co do jej istoty i ustalanie, czy odszkodowanie było należne, czy też nie, podczas gdy w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ bada jedynie wystąpienie przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana bowiem z naruszeniem przepisów postepowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. i jednocześnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. pozostawiającej bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], objętą działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U nr [...], poz. [...]). Zauważyć należy, że Wojewoda [...] wskazaną decyzją na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. również odmówił stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. Jak słusznie wskazał Wojewoda, w opisanej decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych tą decyzją. Wprawdzie Minister Infrastruktury i Rozwoju również podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym w trybie nadzoru organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to jednak – jak słusznie podniesiono w skardze – dokonał merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Zasadny jest zatem zarzut skargi, że Minister wyszedł poza granice orzekania wyznaczone zakresem rozpoznania sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż przedmiotem swoich rozważań uczynił ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1959 r., niezbędne do przyznania odszkodowania. Natomiast nie przeprowadził wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanki nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], a w szczególności wskazanej we wniosku o stwierdzenie nieważności, a dotyczącej rażącego naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu, ze względu na skutki prawne pozostawienia wniosku bez rozpoznania, o którym stanowi art. 64 k.p.a. (w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 59 k.p.a.), dokonanie ustaleń w tym zakresie jest kwestią mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zaaprobować stanowiska Ministra, że "(...) zasadnie – wobec niezaistnienia jednej z przesłanek wymaganych ustawą z dnia 12 marca 1958 r. – Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z dnia [...].04. 1976 r. pozostawił bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] ozn. Jako "[...] nr rej. Hip. [...]". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, podobnie nie do przyjęcia jest argumentacja, że tego typu rozstrzygnięcia (tzn. decyzja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania) jako merytoryczne były wydawane przez organy odszkodowawcze. Za krytyką takiego stanowiska przemawia to, że w porządku prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. funkcjonowała instytucja "pozostawienia podania bez rozpoznania" (art. 59 k.p.a.) i to od wielu lat. Wskazać należy, że Kodeks postepowania administracyjnego nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane były rozbieżne poglądy, zwłaszcza co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Do 1992 r. w orzecznictwie i literaturze przedmiotu wyrażano poglądy, według których pozostawienie podania bez rozpoznania powinno mieć formę decyzji, traktując czynności organu podejmowane na podstawie art. 64 jako pierwsze czynności w sprawie w postepowaniu wszczętym z datą doręczenie żądania, "a wobec tego pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie decyzji (E. Iserzon (w: Komentarz, 1970, s. 146), ewentualnie – opierając się (milcząco) na analogicznych przesłankach – uznają pozostawienie podania bez rozpoznania za sposób zakończenia postępowania w danej instancji, które powinno nastąpić w formie decyzji (w wyroku NSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 1986 r., III SAB 14/85, OSP 1988, z 1, poz. 23, z glosą Z. Kmieciaka, stwierdzono, że: "Pozostawienie żądania strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga wprawdzie sprawy co jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji, a zatem zgodnie z nakazem zawartym w art. 104 k.p.a. czynność ta musi być podjęta w formie decyzji"). Dopiero w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1992 r., sygn. akt II SA 1407/92 odstąpiono od tej tezy. Zatem należy przyjąć, że w latach siedemdziesiątych organy administracji państwowej stosowały formę decyzji pozostawiając podanie bez rozpoznania. W świetle powyższych uwag, stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji brak jest wnikliwej oceny kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w kontekście sformułowanej jej osnowy, co prowadzi do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postepowania, w tym art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na względzie ocenię prawną i wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.