IV SA/Wa 404/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi I. P. i E. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (powoływany dalej: [...]WINGiK) Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) oraz art. 7b ust. 2 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 2101), po rozpatrzeniu odwołania I. i E. P. (dalej: Skarżący) od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2017 r. o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Dalekie jednostka ewidencyjna [...], w powiecie [...], w województwie [...], zgodnie z danymi zawartymi w operacie klasyfikacyjnym i na mapie klasyfikacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zarejestrowanej pod numerem [...]. Decyzją tą [...]WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] września 2017 r. organ I instancji orzekł o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] jednostka ewidencyjna [...], w powiecie [...], w województwie [...], zgodnie z danymi zawartymi w operacie klasyfikacyjnym i na mapie klasyfikacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zarejestrowanej pod numerem [...] będącej integralną częścią decyzji i stanowiącej podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Skarżący podnosząc, że nie zgadzają się na zmianę użytków gruntowych na działce [...] (powinno być [...]). Wskazali w szczególności, że w dacie nabycia działki powierzchnia lasu wynosiła 0,26 ha. Nikt nie poinformował ich o planach urządzenia lasu na ich działce, a obecna klasyfikacja zwiększa powierzchnie lasu o ponad 1 ha. Proszą o zmianę decyzji co do klasyfikacji gruntów, gdyż są one w większości nieużytkami na których Skarżący zamierzają wybudować siedlisko, nie chcą urządzać lasu na swojej działce. Utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. przywołaną wyżej decyzją z [...] listopada 2017 r. organ odwoławczy wskazał m. in., że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w związku z realizacją prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...], wykonaną na podstawie art. 24a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: ustawa) w ramach projektu: " wsparcie prac związanych z przekształceniem ewidencji gruntów i budynków (EGiB) do postaci cyfrowej, uzupełnienie danych dotyczących budynków oraz modernizacji tego rejestru, przekształcenie mapy zasadniczej do postaci numerycznej, prace związane z przekształceniem do postaci cyfrowej innych danych przestrzennych", stwierdzono liczne zmiany w sposobie użytkowania gruntów. Zmienione użytki wymagały ponownego określenia klasy bonitacyjnej, a ponadto miały wpływ na przebieg konturów klasyfikacyjnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie. Wobec tych okoliczności przeprowadzono aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012, poz. 1264). O wszczęciu postępowania z urzędu oraz o terminie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji zmienionych użytków na gruntach na których przeprowadzono modernizację zawiadomiono pisemnie Skarżących na adres z ewidencji gruntów i budynków. Aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadził w terminie od [...] do [...] sierpnia 2014 r. upoważniony przez Starostę [...] klasyfikator J. M.. Projekt ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów wyłożono do publicznego wglądu w okresie od dnia [...] sierpnia 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. i w tym okresie nie zgłoszono uwag do przedmiotowej działki. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na w/w działkach. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący – właściciele działki nr [...] – objętej w/w decyzją podnoszą, że nie zgadzają się ze zmianami na ich działce proponując oddalenie granicy lasu od drogi asfaltowej do pierwszej linii energetycznej. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r. [...]WINGiK uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wskazując na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Podniesiono, że w decyzji organu I instancji brak jest: podmiotów będących jej adresatami, numeru operatu klasyfikacyjnego oraz informacji na mapie klasyfikacyjnej, że stanowi integralną część decyzji oraz ustaleń uproszczonego planu urządzania lasu. W toku ponownego rozpoznania sprawy, zdaniem [...]WINGiK, organ I instancji po uwzględnieniu uwag organu odwoławczego zauważył rozbieżności między danymi z uproszczonego planu urządzania lasu dla obrębu [...], a danymi zaprojektowanymi przez klasyfikatora. Wobec faktu, że uproszczony plan urządzania lasu wykonano według stanu z dnia [...] kwietnia 2009 r. sporządzono aneksy do tych planów. Aneks ten został zatwierdzony przez Starostę. W ramach rękojmi na wykonane prace modernizacyjne, w tym klasyfikację zmienionych użytków gruntowych, wykonawca prac przygotował dokumentację uwzględniającą zapisy w uproszczonym planie urządzenia lasu. Projekt ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów uwzględniający zapisy uproszczonego planu oraz aneksu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. Zawiadomienie o terminie wyłożenia wysłano do podmiotów na adres wskazany w ewidencji gruntów. W okresie wyłożenia projektu Skarżący zapoznali się z projektem i wnieśli uwagi do niego w tym: o zmianę decyzji co do urządzenia lasu na ich działce jak i gruntów rolnych, które są użytkowane wyłącznie przez "[...]" , gdyż są tam usytuowane dwie linie energetyczne wysokiego i niskiego napięcia. Wskazali, że większość gruntów działki to nieużytki i że propozycja zmiany klasyfikacji jest dla nich krzywdząca, gdyż nie wykorzystują działki tak jak by chcieli. Mają plany budowy zabudowań gospodarsko – siedliskowych i prowadzenia w nich działalności agroturystycznej. Odnosząc się do tej argumentacji organ uznał ją za nieuzasadnioną podnosząc, że klasyfikacją gruntów zmienionych z rolnych na leśne, w projekcie objętych jest tylko część terenu, natomiast duży obszar gruntu przy drodze pozostaje bez zmian. W ocenie organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stan faktyczny na gruncie został szczegółowo zbadany przez organ I instancji, zmiana użytku gruntu z roli na las w części działki [...] jest uzasadniona, została sporządzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu i aneksem do w/w planu. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów [...]WINGiK wskazał, że należy je uznać za nieuzasadnione, nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie organu odwoławczego obowiązujący przepis art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. ustawy o lasach (t.j. Dz. U. 2017, poz. 788) nakładają obowiązek uwzględnienia w ewidencji gruntów i budynków ustaleń planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasu. Wskazano też, powołując się na wyrok NSA z dnia 22.02.2012 r. I OSK 355/11, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. W skardze do sądu (nazwanej odwołaniem) Skarżący I. i E. P. wskazali, że ustalenie na ich działce lasu jest niezgodne ze stanem faktycznym. Na mapie klasyfikacyjnej gruntów naniesiono las na powierzchni 1 ha, a stan faktyczny wynosi 0,26 ha. Według naniesień na mapie na działce sąsiadującej z ich działką tj. działka o nr [...] jest grunt rolny, co jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż na tym obszarze znajduje się las, który istnieje już od minimum 8 lat. Podejrzewają, ze doszło do pomyłki przy nanoszeniu na mapę klasyfikacyjną gruntów. Wnoszą, by stan faktyczny, to jest 0,26 ha lasu pozostało bez zmian, zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów który załączyli. Wskazali też, że wcześniejsze działania związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków wykonane przez firmę "[...]" wprowadziło w błąd Starostwo Powiatowe w [...], które wydało błędną decyzję. Następstwem tej decyzji było zlecenie agencji "[...]" w 2016 r. wykonanie aktualizacji uproszczonego planu urządzenia lasu w miejscowości [...]. W kwietniu 2017 r. został zatwierdzony aneks do uproszczonego planu urządzenia lasu, co potwierdza pismo Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa. Podnieśli, że na dzień [...] października 2015 r., kiedy Skarżący odwołali się od decyzji nie było planu urządzenia lasu na ich działce. Wnoszą o ponowną kontrolę ich działki, sprostowanie zaistniałych błędów oraz przywrócenie klasyfikacji gruntów do stanu jaki jest ujęty w rejestrze gruntów z [...] grudnia 2017 r. oraz w wypisie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zwrócić uwagę na charakter ewidencji gruntów i budynków oraz związany z tym tryb wprowadzania w niej zmian. Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących nimi. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1). Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 ustawy, w tym w szczególności informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). Zgodnie z art. 20 ust. 3 p.g.k., grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Zaliczanie gruntów do odpowiednich użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia MRRiB. Z kolei jak stanowi ust. 3a cyt. przepisu ustawy p.g.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian unormowane zostały rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dz. U. 2001 r., Nr 38, poz. 454). Zgodnie z jego § 44 pkt 2, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi spoczywa na staroście, który dokonuje aktualizacji poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), stosując odpowiednio przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia (§ 45 ust. 2). Według treści § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. 2012 r. poz. 1246), z urzędu klasyfikację przeprowadza się na gruntach na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych – w przypadku zmian użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji. Przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zażaleń co do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji - § 5 ust. 1 rozporządzenia. Czynności o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana klasyfikatorem – ust. 2 § 5. Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu przeprowadzenia klasyfikacji oprócz wymogów wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego zawiera w szczególności informacje o : 1) podstawie prawnej klasyfikacji; 2) obszarze objętym klasyfikacją; 3) miejscu i terminie rozpoczęcia czynności klasyfikacyjnych w terenie; 4) harmonogramu przeprowadzenia klasyfikacji; 5) imieniu i nazwisku klasyfikatora - § 5 ust. 1 rozporządzenia. W przypadku klasyfikacji przeprowadzonej z urzędu starosta zawiadamia właścicieli o miejscu i terminie wyłożenia na okres 14 dni do publicznego wglądu projekt ustalenia klasyfikacji, na co najmniej 14 dni przed tym terminem (§ 9 ust. 1 rozporządzenia), a właściciel może zgłaszać zastrzeżenia do tego projektu w okresie jego wyłożenia (§ 10 pkt 1). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że procedując w sprawie niniejszej dopełniono wszystkich wskazanych wyżej wymogów niezbędnych do ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowej działki. Zauważyć też trzeba, że sporządzenie projektu poprzedziły oględziny spornej działki (vide protokół oględzin miejsca - k. 10 akt administracyjnych, zdjęcia działki - k. 2-9). Jak wskazano wyżej ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a p.g.k.). Stosownie natomiast do treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach (Dz. U. 2017, poz. 788) , w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Zatem granice i powierzchnia lasów określone w planie urządzenia lasów i uproszczonym planie urządzenia lasu mają znaczenie z punktu widzenia prowadzenia ewidencji gruntów i budynków - są związane tymi planami. Związanie dotyczy zarówno granic, jak i powierzchni lasu. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, a także wykorzystujące informacje z tej ewidencji nie mogą ani prowadzić własnych ustaleń co do granic i powierzchni lasu, ani orzekać wbrew treści tych planów. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2008 r. I OSK 846/07 (LEX nr 496164) " Wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z 1991 r. o lasach dopóty organy prowadzące ewidencje gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r. I OSK 454/07 (LEX nr 362471), przyjmując, że " Nałożony przepisem art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 ze zm.) obowiązek uwzględnienia planów urządzenia lasu dotyczący granic i powierzchni lasów oznacza wyłącznie, ze nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzenia lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów i budynków". Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza skargę podziela stanowisko NSA zawarte w wyżej cytowanych wyrokach. Tak więc, zdaniem Sądu, obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te mianowicie nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach, plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia. Dopóki więc w uproszczonym planie urządzenia lasu nie zostanie wprowadzona zmiana, dopóty organy prowadzące ewidencje gruntów i budynków nie są uprawnione do nanoszenia zmian w prowadzonej ewidencji, które nie odpowiadałoby planom urządzenia lasu. Skoro w przedmiotowej sprawie uproszczony plan urządzenia lasu przewiduje na części działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] jednostka ewidencyjna [...], w powiecie [...], w województwie [...], stanowiącej własność Skarżących, las to w świetle powyższych uregulowań, te ustalenia jako wiążące decydują o zapisach w tym zakresie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Nie jest zasadny zarzut podnoszony w skardze, iż w dacie odwołania Skarżących w 2015 r. nie było planu urządzenia lasu, bowiem dokument pt.: Uproszczony plan urządzenia lasów nie będących własnością Skarbu Państwa położonych na terenie wsi [...] gm. [...], powiat [...], woj. [...], wg stanu na [...].04.2009 r. załączono do akt administracyjnych (k.35-40), a w planie tym figuruje też działka nr [...]. Również zarzut dotyczący omyłkowego potraktowania przedmiotowej działki z działką sąsiednią (nr [...]) nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika bowiem z protokołu oględzin miejsca z [...] listopada 2015 r. kontur projektowanego użytku leśnego na działce nr [...] oznaczonego symbolem LsV jest przedłużeniem konturu leśnego na działce nr [...] (protokół k. 10 akt administracyjnych). Dodatkowo sytuację tę obrazuje mapa inwentaryzacyjna użytków leśnych metoda GNSS – k. 11 akt na której ok. 3/4 działki [...] ma symbol Ls a nie jest więc to działka rolna. Pozostałe zarzuty też nie są zasadne z przyczyn wskazanych wyżej. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.