IV SA/Wa 390/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność załącznika do uchwały w części tj. § 3 oraz § 4 ust. 2 pkt 2

Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada Miejska", "Organ"), działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 poz. 446 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016 poz. 250 z późn. zm.), podjęła [...] września 2016 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej: "Uchwała"). Regulamin był załącznikiem do tej Uchwały. Pismem z 15 stycznia 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] (dalej: "Prokurator", "Skarżący") wniósł skargę na ww. Uchwałę, zarzucając naruszenie przepisów: a) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019 poz. 2010 j.t. z późn. zm.; dalej: "u.c.p."), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w zakresie określenia w regulaminie podmiotu zobowiązanego do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, poprzez nałożenie takiego obowiązku na właściciela nieruchomości; b) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w zakresie określenia w Regulaminie zasad naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, poprzez sformułowanie w treści Uchwały, że naprawy takie mogą obejmować wyłącznie "drobne naprawy", które to pojęcie nie posiada definicji legalnej oraz poprzez uzależnienie możliwości napraw pojazdów od spełnienia kryterium braku uciążliwości dla innych osób i środowiska, które to sformułowanie ma zbyt ogólny charakter oraz wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 3 oraz w § 4 Regulaminu Uzasadniając skargę, Prokurator w pierwszej kolejności podniósł, że Regulamin w § 3 nałożył na mieszkańców obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych na granicy, w tym ich wywiezienia, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z u.c.p. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia prawa przez § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, Prokurator wskazał, że został on sformułowany w sposób zbyt ogólny i nieprecyzyjny, używa niedookreślonych pojęć, a ponadto ingeruje w regulacje art. 144 Kodeksu Cywilnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w zakresie zarzutów dotyczących § 3 Regulaminu. Odnosząc się do zarzutów skargi, Organ wskazał, że określony w § 3 obowiązek, będący powtórzeniem uregulowania zawartego w u.c.p., został umieszczony w treści Regulaminu celowo, dla zapewnienia komunikatywności i czytelności testu prawnego. Natomiast w kwestii drugiego podniesionego zarzutu, Rada wyjaśniła, że intencją było objęcie treścią przepisu § 4 Regulaminu "napraw niewymagających ingerencji osób wykwalifikowanych", jednakże istotnie użyte w przepisie określenie "drobne naprawy" jest mało precyzyjne i jako takie będzie podlegało zmianie w związku z planowanym dostosowaniem Regulaminu do znowelizowanych ustawą z 19 lipca 2019 r. przepisów u.c.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, a generalną podstawą jej wydania są przepisy u.c.p. z 13 września 1996 r., w szczególności art. 4 ust. 2 tej ustawy, który zawiera szczegółowe wskazania co do zasad utrzymania czystości i porządku w gminie tj. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w zakresie wskazanym w sentencji. Uzasadniając tak sformułowanie rozstrzygnięcia Sąd podziela argumentację skargi dotyczącą niezgodności z prawem § 3 Regulaminu. Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych przy granicy nieruchomości z wyjątkiem miejsc, w których dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zdaniem Skarżącego, powyższe zapisy stanowiły przekroczenie upoważnienia ustawowego, bowiem Rada Miejska nie miała możliwości nałożenia takiego obowiązku. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że regulacja zawarta w § 3 Regulaminu stanowi powtórzenie przepisu powszechnie obowiązującego rangi ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności zapisów regulaminu w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 37007, CBOSA). Ponadto Rada zmodyfikowała ten przepis, wprowadzając wyłączenie dotyczące "miejsc, na których jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Nie wiadomo jednak, jak wyłączenie to ma się do wskazanej w przepisu u.c.p. "części nieruchomości służących do użytku publicznego". Z tego punktu widzenia regulacja ta, jako nieprecyzyjna, stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia prawa przez Uchwałę. W kwestii uregulowania zawartego w § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, zgodnie z którym naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem wykonywania drobnych napraw nie powodujących uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, Sąd podziela zarzut Prokuratora, jednakże nie dlatego, że przepis ten wkracza w domenę regulacji prawa cywilnego. Regulacje zawarte w Regulaminie mają bowiem zupełnie inny charakter niż regulacje art. 144 k.c., która dają podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy ustaleniu bezprawności czynu. W art. 144 k.c. określono granicę służącą do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że uwzględniając treść art. 144 k.c., świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek do określenia szczegółowych zasad, wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g., zatem nie można czynić Radzie zarzutu, że kwestię tą chciała w Regulaminie uregulować. Sąd dostrzegł konieczność stwierdzenia nieważności całego § 4 ust. 2 pkt 2 z uwagi na posłużenie się w nim pojęciami nieostrymi, charakteryzującymi dopuszczalne naprawy jako "drobne", co może wywoływać poważne trudności interpretacyjne adresatów tego aktu prawnego i w konsekwencji nie pozwala na właściwe stosowanie wskazanej normy. Brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia jak prawodawca lokalny rozumie to pojęcie. W tym kontekście odwołać się należy do § 6 rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w którym sformułowano generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie, jednoznacznie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Ten zapis – w ocenie Sądu – warunku tego nie spełnia, przez co zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności całego ust. 1 § 12 Regulaminu. W świetle wszystkich przedstawionych powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.