IV SA/Wa 390/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] grudnia 2017 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni") od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] marca 2017 r. (nr [...]) odmawiającej ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewid. [...] w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 15 kV – utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W dniu [...] lutego 2016 r. radca prawny reprezentujący A. M. złożył do Starosty [...] wniosek o ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 0,1061 ha, stanowiącej obecnie niezabudowaną działkę ewidencyjną nr [...], obręb nr [...], wywodząc prawo do odszkodowania z decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., znak: [...]. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że w dniu [...] grudnia 1974 r. Naczelnik Miasta [...] wydał decyzję, w której zezwolił na przeprowadzenie linii energetycznej w pasie robót o szerokości od 15 do 23 metrów. Przedmiotowa linia energetyczna została przeprowadzona m.in. przez nieruchomość wnioskodawczyni. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r., znak: [...] Naczelnik Miasta [...] zezwolił Dyrekcji Rozbudowy [...] Zespołu Miejskiego [...] ul. [...] na przeprowadzenie wodociągu, kanalizacji oraz linii energetycznej w pasie robót o szerokości od 15 do 23 m na odcinku od ul. [...] i ustanowił ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomościach stanowiących własność: działka nr [...] – K. J. i J.; działka nr [...] – p. S.; działka nr [...] – W. Z. i J.; działka nr [...] – W. W. i J.; działka nr [...] – W. M. i K.; działka nr [...] - spadkobiercy D. W. i D. Z.; działka nr [...] - spadkobiercy D. S.. II.2. Starosta [...] decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] odmówił skarżącej ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewid. [...] w związku z realizacją inwestycji, polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 15 kV. W uzasadnieniu wskazał, iż podmiotem posiadającym legitymację prawną do żądania odszkodowania jest tylko i wyłącznie osoba wywłaszczona, a nie późniejszy właściciel, który nabył nieruchomość z istniejącym już obciążeniem, mając świadomość jej istnienia. W oparciu o akta sprawy Starosta ustalił, iż skarżąca nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy darowizny z 2007 r. Mechanizm następstwa prawnego pod tytułem szczególnym, a takie powstaje w wyniku przeniesienia prawa własności nieruchomości, nie dotyczy sfery publicznoprawnej i powstałych w jej ramach uprawnień i obowiązków. Starosta podniósł również, że wraz z przejściem prawa własności, na nowego właściciela przechodzą jedynie prawa i obowiązki w sferze cywilnoprawnej. Podkreślił też, że kwestie odszkodowawcze są ściśle związane ze szkodą jaką poniósł właściciel nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. Skoro wnioskodawca (w konsekwencji nabycia nieruchomości z obciążeniem), nie poniósł szkody, brak jest podstaw do przyznania odszkodowania. II.3. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r. złożyła skarżąca. W uzasadnieniu odwołania podkreślono m. in., że obecna działka nr [...] należała w chwili ograniczenia własności do "Państwa [...]". Starosta błędnie przyjął, że o odszkodowanie w związku z ograniczeniem własności w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej: "Ustawa z 1958 r.") może ubiegać się tylko osoba będąca właścicielem nieruchomości w chwili wydania decyzji ograniczającej prawo własności, ewentualnie jej następca prawny pod tytułem ogólnym. II.4. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działki wymienione w ww. decyzji Naczelnika Miasta [...] w dniu jej wydania nie stanowiły własności wnioskodawczyni. Prawo własności nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem wnioskodawczyni nabyła na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2007 r. zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...]. Organ zaznaczył, iż, jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przysługuje wyłącznie na rzecz osoby, która została wywłaszczona bądź jej następcy prawnego na zasadzie sukcesji uniwersalnej, bowiem to "osoba wywłaszczona" poniosła uszczerbek majątkowy. Wobec tego, zdaniem Wojewody, należy stwierdzić, że skoro uszczerbek majątkowy powstał w majątku "osoby wywłaszczanej" to jedynie ta osoba albo jej spadkobiercy, jako dysponenci tego samego prawa majątkowego, byliby uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości. W przypadku sukcesji uniwersalnej, tj. spadkobrania, na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Prawo to nie wynika bowiem z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy. Przejście prawa własności na skutek zbycia nieruchomości w drodze umowy (np. sprzedaży, darowizny) stanowi sukcesję singularną, do której nie można stosować zasad sukcesji uniwersalnej, w zakresie przechodzenia na nabywcę wszelkich praw i obowiązków. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody, nie budzi wątpliwości, że A. M. nie jest następcą prawnym na zasadzie sukcesji uniwersalnej osób, wobec których została wydana przez Naczelnika Miasta [...] decyzja z dnia [...] grudnia 1974 r., znak: [...], dlatego też w ocenie organu odwoławczego nie jest uprawniona do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.). Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za ograniczenie prawa własności decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem A. M. jako obecnemu właścicielowi nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem przysługiwał przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odróżnić bowiem należy zagadnienie interesu prawnego od kwestii zasadności zgłoszonego przez stronę żądania. III.1. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., w której zarzuciła naruszenie: i) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpujących i pełnych ustaleń faktycznych w zakresie następstwa prawnego skarżącej w zakresie wywłaszczonej nieruchomości po Z. W. i G. W. oraz S. i T. W. oraz w przedmiocie przeniesienia na skarżącą prawa do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości w drodze umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2007 roku, a w konsekwencji bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; - art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zaoferowanego przez skarżącą i błędne uznanie, iż A. M. nie jest następcą prawnym Z. i G. W. w zakresie roszczenia o odszkodowanie mimo, iż z umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2007 roku wypływa wniosek, że na skarżącą przeszły wszelkie prawa majątkowe związane z nieruchomością, którymi dysponowali jej poprzednicy prawni; - art. 8 k.p.a. przez nieustalenie w sposób wyczerpujący następstwa prawnego skarżącej po Z. W. i G. W. oraz S. i T. W. wynikającego z umowy darowizny z [...] grudnia 2007 roku, co narusza zasadę zaufania do państwa i prawa, a także zasadę pogłębiana zaufania do administracji publicznej; ii) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i mylne przyjęcie, że skarżącej będącej nabywcą wywłaszczonej nieruchomości na mocy umowy darowizny nie przysługuje odszkodowanie, a w konsekwencji jego nieustalenie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Wojewoda w ogóle nie ustalił następstwa prawnego poszczególnych osób, a w konsekwencji uprawnienia skarżącej do ubiegania się o odszkodowanie. Zważywszy, iż poprzednikom prawnym skarżącej odszkodowanie nie zostało nigdy wypłacone, nabycie nieruchomości nastąpiło z tą samą szkodą, która występowała w trakcie, gdy jej właścicielami byli darczyńcy. Ze stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika okoliczność, że obecna właścicielka posiada tytuł do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wszelkie uprawnienia i roszczenia związane z nieruchomością przeszły bowiem na A. M., będącą córką Z. i G. W. i siostrą S. W., tj. poprzednich właścicieli nieruchomości. Dodatkowo skarżąca wskazała, że organ całkowicie pominął fundamentalną zasadę zbywalności praw majątkowych. Uprawnionym do uzyskania stosownego odszkodowania jest oczywiście właściciel nieruchomości w dacie wywłaszczenia, lecz również jego następcy prawni, na mocy sukcesji zarówno generalnej, jak i singularnej. Poprzedni właściciel, któremu w związku z ograniczeniem prawa własności przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, jest uprawniony do przeniesienia w sposób wyraźny lub względnie dorozumiany roszczenia o charakterze majątkowym na nabywcę nieruchomości. Wskutek bowiem czynności prawnej na nabywcę przechodzą wszelkie uprawnienia, którymi dysponował poprzednik prawny. Aktualny właściciel nieruchomości, legitymujący się formalnoprawnym tytułem do nieruchomości, czy do wskutek sukcesji generalnej czy singularnej, jest w pełni uprawniony do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się m. in. na wyrok WSA w Poznaniu 14 maja 2015 r. (II SA/Po 180/15). W związku z podniesionymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku, a także o zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. III.3. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2018 r. radca prawny reprezentujący skarżącą poparł skargę i wyjaśnił, że właścicielem działki nr [...] (wówczas działka numer [...]) był Pan S.. Następnie Pan S. sprzedał nieruchomość Państwu W.. Skarżąca nie jest spadkobiercą po Panu S. (k.30). IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.s.a.). IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej, która stała się właścicielką działki nr [...] na podstawie umowy darowizny z [...] grudnia 2007 r., przysługuje legitymacja do domagania się ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności tej nieruchomości powołaną wyżej decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., znak: [...]. W sprawie jest bezsporne, że skarżącą nie była właścicielem nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] w dniu wywłaszczenia (tj. [...] grudnia 1974 r.), jak również to, że skarżącą nie jest spadkobiercą ówczesnego właściciela tej nieruchomości. Oprócz oświadczeń zawodowego pełnomocnika, których prawdziwości Sąd nie ma podstaw kwestionować, odwołać się tu można dodatkowo do treści aktu notarialnego z [...] grudnia 2007 r. oraz wglądu w elektroniczna księgę wieczystą nr [...] (z której na mocy umowy darowizny z [...] grudnia 2007 r. odłączono działkę nr [...] – s. [...] aktu notarialnego). Z aktu notarialnego (s. [...]) oraz wglądu do elektronicznej księgi wieczystej wynika m. in., że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez darczyńców w drodze umowy przeniesienia własności z [...] listopada 2004 r. oraz umowy zamiany z [...] czerwca 2006 r. Z treści art. 35 i 36 Ustawy z 1958 r. (stanowiących podstawę materialnoprawną ograniczenia własności oraz ówczesną podstawę roszczenia odszkodowawczego) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (pozwalającego organom administracji ustalać aktualnie odszkodowanie za ograniczenie własności dokonane na podstawie powołanych przepisów Ustawy z 1958 r.) nie wynika w sposób jednoznaczny, kto jest legitymowany do domagania się przedmiotowego odszkodowania. Istotne znaczenie ma tu m. in. art. 128 ust. 1 u.g.n., który statuuje zasadę, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. W świetle zaś art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje osobie, której prawo własności zostało ograniczone m. in. w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu, należy podzielić, przeważający aktualnie w orzecznictwie NSA, pogląd, że podmiotem tym jest wyłącznie podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu ograniczenia prawa własności oraz ewentualnie spadkobiercy lub następcy prawni pod tytułem ogólnym (por. np. wyroki NSA z: 23 sierpnia 2017 r., I OSK 2781/15; 9 stycznia 2018 r., I OSK 1627/17; 2 marca 2018 r., I OSK 2112/17). Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia organ do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw rzeczowych do niej przysługujących. Skutek decyzji zezwalającej na realizację linii energetycznej, a tym samym ograniczającej prawo własności nieruchomości, przez którą owa linia miała przebiegać, nastąpił w czasie wydania tej decyzji (w niniejszej sprawie nastąpiło to w 1974 r.), a tym samym należy go odnieść do podmiotu, któremu przysługiwało owe prawo w czasie wydania tej decyzji (por. np. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1235/15). Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się zatem ściśle z uszczerbkiem majątkowym w postaci ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości. Uszczerbek ten ponosi podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Późniejsi nabywcy takiej nieruchomości uzyskują prawo rzeczowe już ograniczone orzeczonym wywłaszczeniem, a tym samym dokonane wcześniej wywłaszczenie nie wyrządza szkody w ich prawach majątkowych. Konsekwencją przyjęcia, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej (art. 128 ust. 1 u.g.n.) jest uznanie, iż wierzytelność o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, a także nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości. Powyższe zapatrywanie doznaje złagodzenia w przypadku sukcesji generalnej po osobie, wobec której wydano decyzję ograniczającą w trybie wywłaszczenia prawo rzeczowe do nieruchomości. Przejście ogółu praw i obowiązków takiej osoby na następcę prawnego – w drodze dziedziczenia – oznacza przejście na następcę prawnego także uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jako uprawnienia wchodzącego do masy spadkowej i przynależnego spadkobiercom zmarłego właściciela. Warto dodać, że w zwykłych warunkach obrotu ograniczenie prawa własności w postaci posadowienia słupa linii energetycznej wpływa negatywnie na wartość nieruchomości. Innymi słowy, nabywca nieruchomości uwzględnia to obciążenie w cenie nieruchomości (co jest spójne z wcześniej wyrażoną tezą, że to właściciel na dzień wywłaszczenia doznaje uszczerbku w swoim prawie majątkowym w postaci obniżenia wartości nieruchomości, a nie nabywca takiej nieruchomości). To wobec tego ówczesnego właściciela winna być zrealizowana konstytucyjna zasada słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), a nie nabywcy nieruchomości pod tytułem szczególnym. Przyznanie odszkodowania takiemu nabywcy doprowadziłoby w istocie do jego bezpodstawnego wzbogacenia. Należy również dodać, że prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie podlega umownemu obrotowi cywilnoprawemu. Prawo to ma charakter publicznoprawny i z tego też powodu nie ulega, wobec braku szczególnej normy, przedawnieniu (zob. np. powołany we wniosku o ustalenia odszkodowania wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13). Odnosząc się do twierdzeń skargi o zasadzie zbywalności praw majątkowych należy przypomnieć, że prawa i obowiązki administracyjne są, co do zasady, nieprzenoszalne. Jest to zatem reguła odwrotna od obowiązującej w prawie cywilnym, w którym, zasadniczo, możliwa jest zmiana podmiotu praw i obowiązków cywilnoprawnych. Aby prawa i obowiązki administracyjne mogły przejść na inną osobę, musi to zostać przewidziane w przepisie szczególnym (por. np. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 14 stycznia 2009 r., II GPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 3, poz.45). W przypadku niektórych praw majątkowych (takich jak właśnie prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość) w orzecznictwie dopuszcza się sukcesję uniwersalną (w związku z zagwarantowaniem ochrony konstytucyjnych wartości – art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 64 Konstytucji RP). Uchodzi uwadze skarżącej, że gdyby podzielić pogląd o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, to wówczas trzeba by konsekwentnie przyjąć, że roszczenie to, jako prywatne prawo majątkowe, podlega przedawnieniu na zasadach ogólnych (art. 117 § 1 k.c.). Reasumując, z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca była osobą legitymowaną do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności aktualnej działki nr [...] powołaną wyżej decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., znak: [...]. IV.3. Ustalenie, że skarżąca nie była właścicielką działki nr [...] w chwili ograniczenia prawa własności (tj. w 1974 r.), jak również nie wykazała, że jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym ówczesnych właścicieli tej nieruchomości, czyniło zbędnym szersze analizowanie przez organy umowy darowizny z [...] grudnia 2007 r. Tym samym bezzasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 80 k.p.a. Tylko na marginesie można zauważyć, że w umowie tej nie zawarto wyraźnych postanowień odnoszących się do ewentualnego przeniesienia roszczenia o dochodzenie przed starostą odszkodowania z tytułu ograniczenia w 1974 r. prawa własności nieruchomości decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., znak: [...]. Okoliczność ta, w świetle przyjętej przez Sąd koncepcji o publicznoprawym charakterze roszczenia o ustalenie przez starostę odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości na podstawie art. 35 Ustawy z 1958 r., nie miała zresztą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.