IV SA/Wa 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących T. K. i L. K. solidarnie kwotę 106 (sto sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy/ II instancji) działając na podstawie art. 127 K.p.a., w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z [...] sierpnia 2017r., ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. 0,0800 ha, w obrębie D., gm. S., która na dzień zbycia stanowiła współwłasność L. K. (7/10 części) i T. K. (3/10 części) (dalej jako skarżący), w wysokości 2636,00 zł (rozliczonej odpowiednio do posiadanych udziałów w nieruchomości), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017r. Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 2.636,00 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku ze zmianą jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z jej zbyciem. Opłata rozliczona została odpowiednio do posiadanych udziałów w nieruchomości na dzień jej zbycia i przedstawiała się następująco: 1) 1.845,20 zł dla udziału 7/10 części w prawie własności posiadanego przez L. K., 2) 790,80 zł dla udziału 3/10 części wprawie własności posiadanego przez T. K. W uzasadnieniu powyższej decyzji Burmistrz wyjaśnił m.in., że "przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dzień jej zbycia zostało ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcja E uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].08.2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] z dnia [...].10.2015 r.). Poprzednie przeznaczenie nieruchomości ustalał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcja E zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...].12.2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...].02.2004 r.). Działka nr [...] położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub usług nieuciążliwych. Przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powyższa działka przeznaczona była pod uprawy bez prawa zabudowy.". Burmistrz Miasta i Gminy S. podkreślił, że wartość przedmiotowej działki przed i po wejściu wżycie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a operat ten został sporządzony rzetelnie i zgodnie z przepisami, przez co Burmistrz nie znalazł podstaw do zakwestionowania ww. operatu szacunkowego i zgadza się z wyrażoną w nim opinią na temat zmiany wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji wywodził, iż wartość przed wejściem w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcja E, zatwierdzonego uchwałą nr (jak wyżej) Rady Miejskiej w S. z [...] sierpnia 2015 r. wynosiła 4.432 zł, pod rządami nowego planu zaś wartość ta wynosi 30.792 zł., zatem jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 10% różnicy powyższych wartości została ustalona, w wysokości: 2.636 zł. Od decyzji organu I instancji w dniu [...] września 2017r. odwołanie złożył T. K. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucił: naruszenie art. 107 §1 K.p.a. poprzez przyjęcie za dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony w oparciu o błędnie przyjęte dane oraz nieprawidłowe ustalenia dotyczące statusu działki, z której wydzielono działkę [...], ustalenie opłaty z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP bowiem poszerzono i wytyczono drogi gminne kosztem tylko niektórych właścicieli, podczas gdy nie było przeszkód, żeby równomiernie rozłożyć te obciążenia. Pismem z [...] października 2017 r. odwołanie złożył również L. K., który podniósł narzuty: naruszenie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.) poprzez niezasadne przyjęcie, że wskutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości określonej w ewidencji gruntów jako działka [...], podczas gdy nieruchomość gruntowa w postaci działki nr [...] nie istniała w chwili uchwalania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym określenie wzrostu wartości tej nieruchomości ma charakter jedynie hipotetyczny; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i wydanie decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o wadliwy materiał dowodowy - jedynie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem przepisów o wycenie nieruchomości, w tym art. 154 ust. 1, art. 4ust. 16 i 17 u.g.n. oraz art. 153 u.g.n.; wydanie decyzji na podstawie aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa. Kolegium podało, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 4, oraz art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.), określanej dalej jako u.p.z.p. Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel nieruchomości sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu lub jego zmianie, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłata z tytułu wzrostu wartości, stosownie do ust. 11 cyt. powyżej artykułu, ustalana jest na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n. Kolegium wskazało, że operat szacunkowy, jako podstawowy dowód w sprawie, winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w zakresie jego zgodności z powołanymi powyżej przepisami. W ocenie organu odwoławczego wykonany operat szacunkowy nie zawiera wad ani uchybień , które mogłyby go zdyskwalifikować jako dowód w rozpatrywanej sprawie. Dokument ten, w ocenie Kolegium został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodnie z ww. przywołanymi w tym względzie przepisami. Kolegium uznało, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 36 u.p.z.p., a zatem nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu. W skardze wywiedzionej dnia [...] grudnia 2017r. skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 36 ust. 4 ustawy w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości gruntowej o powierzchni 800 m2 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej we wsi D., która to nieruchomość nie istniała w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamiast określenia wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni 3000 m2, istniejącej w dniu [...] sierpnia 2015r., tj. w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie stosunkowego pomniejszenia należnej opłaty, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.oraz przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanej na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S., pomimo powinności dostrzeżenia w operacie następujących uchybień, podważających jego wiarygodność i moc dowodową: niewłaściwego przyjęcia przedmiotu wyceny - działki nr [...] o pow. 800 m2 położonej we wsi D., gm. S., która nie istniała w chwili uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nieprawidłowego określenia wzrostu wartości nieruchomości; wadliwego doboru nieruchomości podobnych (przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu - różnice powierzchni), braku wskazania kryteriów pozwalających przypisać poszczególne oceny danym cechom nieruchomości, kształtującym jej wartość, nieuwzględnieniu, wbrew obowiązkowi płynącemu z § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych, przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, wpływu na wartość nieruchomości ograniczeń związanych z usytuowaniem linii energetycznej, co miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnego uznania operatu szacunkowego, sporządzonego w sprawie, za wiarygodny i obdarzony mocą dowodową, a w konsekwencji do oparcia na nim rozstrzygnięcia pomimo powinności dostrzeżenia jego wadliwości. - art. 77 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uchylenie się przez organ od obowiązku prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz nierozpatrzenie wniosków dowodowych, których przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, czym - w konsekwencji - organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej; - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwej oceny operatu rzeczoznawcy, podczas gdy okoliczności, w tym inne dowody, świadczyły o tym, że opinia ta jest rażąco nieprawidłowa, naruszająca m.in. art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 16 i 17, art. 153, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co w konsekwencji spowodowało utratę zaufania obywateli do władzy publicznej; - art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez organ II instancji do argumentów przedstawionych przez skarżących w odwołaniu, podważających wiarygodność i poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś charakter i zakres wymagających uzupełnienia dowodów i materiałów (w tym w opinii rzeczoznawcy) powodował konieczność ich uzupełnienia przez organ I instancji - czym organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności; - art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7a K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, podczas gdy wskazane powyżej przepisy ustawy, regulujące obowiązek uiszczenia renty planistycznej budzą liczne wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza w kontekście rozumienia pojęcia "nieruchomości" oraz "wzrostu wartości nieruchomości zbytej". Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S., a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak tylko częściowo z powodów w niej zawartych. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ramach oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.) Oznacza, to że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji,, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie decyzję organu I instancji otrzymali m.in. T. K. ([...].09.2017r.) oraz L. K. ([...].09.2017r.) W dniu [...] września 2017r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu T. K. złożył odwołanie od tej decyzji, natomiast L. K. złożył takie odwołanie w dniu [...] października 2017r. Bezspornym jest, ze oba te odwołania zostały przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oddzielnie, przy czym pierwsze – T. K. [...] października 2017r. wraz z aktami sprawy, a drugie przy piśmie z [...] października 2017r. Nie ma wątpliwości, że organ II instancji decyzją z [...] października 2017r. rozpoznał wyłącznie pierwsze z odwołań, czemu dał wyraz w treści swojej decyzji. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera wszystkim stronom postępowania drogę do wniesienia odwołań. Podkreślenia wymaga, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 K.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. (por. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2146/11, z dnia 8 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 2638/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 3275/16). Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Kolegium, rozpoznając tylko jedno odwołanie, tj. skarżącego T. K. wniesione od zaskarżonej decyzji, poważnie naruszyło art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 127 K.p.a. i art. 15 K.p.a. W ocenie Sądu, mimo, iż Kolegium sygnalizowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o złożonym przez L. K. odwołaniu, to jednak treść decyzji (zarówno komparycja, jak też uzasadnienie) wskazuje, że odwołanie to nie zostało rozpatrzone. W tym miejscu należy zaznaczyć, że bez znaczenia jest czy zarzuty w tym odwołaniu podnoszone zbieżne są z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania pozostałych, złożonych w sprawie odwołań. Ponadto Sąd stwierdza także, że brak realizacji łącznego rozpoznania odwołań wszystkich stron postępowania jest w świetle części orzecznictwa sądów administracyjnych nawet przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej decyzji ostatecznej w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. czyli z powodu jej wydania bez podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, Lex nr 176134), chociaż są rozbieżne stanowiska w tej kwestii w doktrynie i orzecznictwie. Zdaniem Sądu, wskazane naruszenia proceduralne powodują, że konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ponadto, wobec tak określonych skutków prawnych uchybień postępowania administracyjnego, niecelowym jest odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi zarówno materialnych jak i procesowych. Biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy oraz stan prawny, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i czyni koniecznym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Ponadto - wobec zasadności skargi - Sąd uwzględnił wniosek strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy (106 zł), o czym orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Rozstrzygając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione wyżej uwagi i rozpatrzyć łącznie przed wydaniem rozstrzygnięcia, wszystkie złożone przez strony postępowania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] sierpnia 2017 r. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.