IV SA/Wa 3882/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Teresa Zyglewska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Katarzyna Daniluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skarg Z. L., J. S. i K. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. L., J. S. i K. S. jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane m. in. przez skarżących od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r. (znak: [...]) orzekającą o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Z akt sprawy wynika, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr [...]), udzielił Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów, w tym do oczyszczania lub przetwarzania metali z odzysku, o zdolności produkcyjnej powyżej 4 ton wytopu na dobę dla ołowiu i kadmu lub powyżej 20 ton wytopu na dobę dla pozostałych metali, zlokalizowanej w [...] (województwo [...]). Decyzja ta została zmieniona decyzjami z [...] marca 2011 r. i [...] września 2011 r. Spółka złożyła w dniu 7 sierpnia 2013 r. do Marszałka Województwa [...] kolejny wniosek o zmianę decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, w części dotyczącej parametrów technicznych i technologicznych instalacji. Organ I instancji uwzględnił powyższy wniosek i decyzją z [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił swoją decyzję z [...] grudnia 2010 r. i doręczył ją jedynie wnioskodawcy. W pismach z 30 lipca 2015 r. skarżący złożyli odwołanie od decyzji z [...] lipca 2015 r. o zmianie decyzji o udzieleniu Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu podnieśli m. in, że posiadają status strony w tym postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego Spółce, ponieważ są mieszkańcami [...], a ich nieruchomości znajdują się ok. 30 (J. i K. S.) i ok. 60 (Z. L.) metrów od zakładu. Według odwołujących się sporna instalacja wpływa szkodliwie na otoczenie. Minister Środowiska decyzją z [...] października 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. Organ podał, że według art.185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 30 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3103/12 i z 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1475/07 oraz WSA w Warszawie z 3 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1008/14), Minister stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że w sprawach prowadzących w trybie nadzwyczajnym, w tym na podstawie art. 155 k.p.a. przymiot strony należy oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. Oznacza to, zdaniem organu, że w rozpoznawanej sprawie interes prawny w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, posiada jedynie [...] S.A. z siedzibą w [...] jako podmiot prowadzący sporną instalację (obszar ograniczonego użytkowania nie został utworzony). To rozstrzygnięcie ma bowiem wpływ tylko i wyłącznie na sytuację prawną tego podmiotu. Z. L., J. S. i K. S. wnieśli na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślili, że sporna instalacja w obecnym rozmiarze negatywnie wpływa na zdrowie mieszkańców okolicy, we krwi dzieci nieustannie wzrasta poziom ołowiu. Na mocy kwestionowanej decyzji, prawie pięciokrotnie została zwiększona ilość odpadów wytwarzanych, składowanych i sprowadzanych do zakładu z zewnątrz do przetwarzania, utworzono nowy niebezpieczny odpad. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Z. L. oraz J. S. i K. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, co spowodowało, że skargi Z. L. oraz J. S. i K. S. są uzasadnione. Problem prawny jaki wyniknął w niniejszej sprawie zawiera się w pytaniu, czy skarżącym przysługuje interes prawny w postępowaniu prowadzonym z wniosku Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów, w tym do oczyszczania lub przetwarzania metali z odzysku, udzielonego Spółce decyzją z [...] grudnia 2010 r. Sąd nie podziela stanowiska organu, że o braku po stronie skarżących interesu prawnego przesądza treść art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W literaturze prawniczej (Krzysztof Gruszecki: Komentarz do art. 185 ustawy – Prawo ochrony środowiska, system LEX) oraz w orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1475/07, wyrok WSA z 9 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1967/15, dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo) przyjmuje się, że przepis ten należy wykładać ścisłe, tzn. że ma on zastosowanie jedynie w sprawach "o wydanie pozwolenia". W postępowaniach, które nie zmierzają do "wydania pozwolenia" (a więc np. w postępowaniach nadzwyczajnych) ma natomiast zastosowanie art. 28 k.p.a. Należy podkreślić, że pojęcie strony postępowania w aspekcie procesowym określa legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym, a więc wiąże się z określonym postępowaniem. Przepis art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska ma niewątpliwie charakter wyjątkowy, ponieważ w stosunku do art. 28 k.p.a. zawęża legitymację do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia do prowadzącego instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, do władającego powierzchnią ziemi na tym obszarze. Ten wyjątek został wyraźnie odniesiony do postępowania "zwykłego" o wydanie pozwolenia. W sensie procesowym sprawa o wydanie pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o zmianę tego pozwolenia, rozpatrywanej na podstawie art. 155 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne przenoszenie tego wyjątku, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, do innego, postępowania administracyjnego, odrębnego zarówno w aspekcie procesowym, jak i materialnym. W tym nadzwyczajnym postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, bierze się pod uwagę inne przesłanki (interes społeczny lub słuszny interes strony), niż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia. Ze względu na te właśnie odmienności postępowania nadzwyczajnego, uregulowanego w art. 155 k.p.a. wydaje się całkowicie uzasadnione dopuszczenie do tego postępowania każdego, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy to postępowanie lub każdego, kto ze względu na swój interes prawny żąda czynności organu (art. 28 k.p.a.). Biorąc natomiast pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności przedstawione przez wnoszących skargę dowody wskazujące, że prowadzona sporna instalacja zintegrowana znacząco i poważnie oddziałuje na stan zdrowia ludzi zamieszkujących w jej bliskim sąsiedztwie, należało przyjąć, że decyzja o zmianie zezwolenia dotyczy interesu prawnego osób zamieszkujących w pobliżu w tym sensie, że działalność prowadzona na podstawie tego zezwolenia zagraża ich zdrowiu, czyli jednemu z dóbr podstawowych, prawnie chronionych przez cały porządek prawny, łącznie z Konstytucją RP. Nie można jednocześnie pominąć tego, że decyzją organu I instancji o zmianie pozwolenia zintegrowanego, prawie pięciokrotnie została zwiększona ilość odpadów wytwarzanych, składowanych i sprowadzanych do zakładu z zewnątrz do przetwarzania oraz utworzono nowy niebezpieczny odpad. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy, uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd i rozpozna merytorycznie odwołanie wniesione przez skarżących od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r. orzekającej o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uznał, ze organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ta wada zaskarżonej decyzji uzasadniała jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów Sąd wyeliminował tę decyzję z obrotu prawnego.