IV SA/Wa 3827/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B.Z. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B.Z. jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. (nr [...]) o odmowie skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności § 2 pkt 7 zarządzenia Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Naczelnik Gminy [...] zarządzeniem z dnia [...] listopada 1976 r., wydanym na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 216) ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] o ogólnej powierzchni 8,1170 ha. W § 2 pkt 7 zarządzenia przyjęto, że przejęciu podlegają m.in. nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] stanowiące własność S.S. B.Z. - następczyni prawna właścicielki nieruchomości (S.S.) złożyła w dniu 16 lutego 2015 r. do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 7 powyższego zarządzenia, wywodząc, że jej matka S.S. zmarła przed wydaniem zarządzenia (w 1974 r.). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. W uzasadnieniu organ podał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia, ponieważ nie ma ono charakteru rozstrzygnięcia indywidulanego w rozumieniu przepisów k.p.a. Odnosi się bowiem do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów – właścicieli nieruchomości położonych na określonym obszarze. To zaś, że wywołało ono skutki prawne w sferze prawa własności poprzednika prawnego skarżącej nie jest i nie może być argumentem przesądzającym o tym, że jest w istocie decyzją administracyjną. Organ wywiódł, że z art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynika, że przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej zarządzenia o ustaleniu granic terenów przejmowanych na własność Państwa. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca ponowiła stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności i oświadczyła, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że sporne zarządzenie nie podlega wzruszeniu w trybie określonym w art. 156 k.p.a. Skarżąca wskazała, że kwestionowane zarządzenie spowodowało utratę przysługującego jej poprzednikowi prawnemu prawa własności. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia z [...] marca 2015 r. B.Z. w skardze na to postanowienie ponownie zarzuciła organowi nieprawidłowe przyjęcie, że sporne zarządzenie nie jest aktem administracyjnym indywidualnym i w związku z tym nie podlega wzruszeniu w drodze postępowania administracyjnego. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności § 2 pkt 7 zarządzenia Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Organ przyjął, że postępowanie to nie może być wszczęte (art. 61 a § 1 k.p.a.) ponieważ nie ma charakteru rozstrzygnięcia indywidualnego w rozumieniu k.p.a. Sąd podziela to stanowisko organu i wyjaśnia, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz. U. Nr 27 poz. 216 z 1969 r). prezydia powiatowych rad narodowych przejmowały na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego /ust.1/. Przejęcie gruntów nastąpiło z mocy prawa z dniem ogłoszenia zarządzenia w dzienniku urzędowym. Przejęcie to nastąpiło w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów / ust.3/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi przewidywały dopuszczały zgłaszanie uwag i wniosków do projektu zarządzenia przez mieszkańców wsi i zainteresowanych jednostek gospodarki uspołecznionej i organizacji społecznych, w okresie wyłożenia do wglądu projektu wyznaczenia terenów budowlanych (art. 4 ust. 3). Zmiana obszaru terenów budowlanych wyznaczonych na budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz usługowe i administracyjne na obszarach wsi mogła być dokonana, zgodnie z art. 6 ustawy, w drodze uchwały prezydium powiatowej rady narodowej podjętej po zasięgnięciu opinii prezydium gromadzkiej rady narodowej oraz przedstawicieli wsi. Z powyższego wynika, że w przypadku przejmowania nieruchomości na potrzeby budownictwa na obszarze wsi, nie było konieczne, ani też dopuszczalne wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. Przejęcie nieruchomości odbywało się z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów przejmowanych na własność Państwa. Sama uchwała informowała wyłącznie o przejęciu określonych gruntów na własność Państwa i z datą ogłoszenia tej uchwały powstawały określone w ustawie skutki prawne (przejęcie wyznaczonych nieruchomości na własność Państwa). Decyzją administracyjną załatwiano natomiast sprawę odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty (art. 10 ust. 1 u.t.b.o.w. oraz art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w.). Ten ostatni element procesu wywłaszczania mógł być kwestionowany przez skarżącą zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w innych formach (trybach) przez prawo przewidzianych. Sam zaś sposób kwestionowania przejmowanych pod budownictwo na wsi nieruchomości odbywał się na zasadach określonych w art. 4 ust. 3 ustawy. Należy nadto zauważyć, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że zarządzenie naczelnika gminy wydane na podstawie przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lecz aktem prawa miejscowego a jego wzruszenie nie leży w kompetencjach organu administracji państwowej i nie jest załatwiane w trybie przepisów postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 27.10.2010 r. II OSK 1712/09, 8. 02. 2001 r. I SA 2011/99; z dnia 24.07.2008 r. II OSK 913/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.10.2007 r. sygn. akt II SA/Kr 176/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 551/05). W tej sytuacji zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie narusza prawa. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.