IV SA/Wa 379/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia od zakazów oddala skargę

T. F. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] grudnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] lipca 2016 r., którą odmówiono skarżącej zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i ogrodzenia na działkach o numerach ew. [...], [...] i [...] obręb [...] , gm. [...] Stan sprawy przedstawia się następująco: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. - po rozpatrzeniu wniosku skarżącej - odmówił zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 i w art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na budowie drewnianego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 260 m2, ogrodzenia i zbiornika na ścieki oraz na gromadzeniu ścieków, na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...], gm. [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Prezes KZGW uchylił ww decyzję Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez przedłożenie przez skarżącą doprecyzowanej charakterystyki planowanej inwestycji oraz z uwagi na zmianę w trakcie postępowania odwoławczego zakresu wniosku, przez rezygnację z zamiaru wykonania zbiornika na ścieki, gdyż będą one odprowadzane do kanalizacji sanitarnej. Dyrektor RZGW w [...] - po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy uzupełnionych o wyjaśnienia skarżącej w piśmie z [...] czerwca 2016 r. - decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówił zwolnienia z zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z realizacją przedsięwzięcia na ww działkach, tj. budowy drewnianego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy około 260 m2 i wykonania ogrodzenia; umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w projektowanym na ww. działkach zbiorniku na ścieki ze względu na rezygnację z ww. zamierzania i podłączenia się do kanalizacji. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Dyrektor RZGW w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na lewym brzegu rzeki [...] wzdłuż nieobwałowanego odcinka, w rejonie km 41+500, dla którego rzędna wody prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%) wynosi 78,24 m n.p.m., a rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 10 lat (p=10%) wynosi 77,41 m n.p.m. według map zagrożenia powodziowego (godło arkusza: [...]). Organ wskazał, że zgodnie z nowym żądaniem wnioskowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę na przedmiotowych działkach ogrodzenia z siatki na stalowych słupkach o zróżnicowanej wysokości nie przekraczającej 2 m i długości 250 m, w odległości około 25 m od linii brzegu rzeki [...], a także budowę drewnianego budynku gospodarczego wolnostojącego, parterowego o powierzchni zabudowy 260 m z dachem dwuspadowym. Na podstawie załączonej do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej wydanej przez Starostwo Powiatowe w [...] organ ustalił, że rzędne terenu nieruchomości przeznaczonej pod planowane przedsięwzięcie znajdują się w przedziale od 77,40 do 78,00 m n.p.m. i są niższe od rzędnej wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (78,24 m n.p.m.). Ponadto objęte wnioskiem działki bezpośrednio graniczą z korytem rzeki [...] - zlokalizowane są w zakolu tej rzeki, w całości znajdują się w zasięgu wód wezbraniowych. Organ podkreślił, iż na obszarze na którym istnieje ryzyko wystąpienia powodzi zabudowa takich obszarów, w szczególności obiektem budowalnym, jest w aspekcie kryterium ochrony przed powodzią niewskazana. Dyrektor RZGW w [...] zaznaczył również, że zgodnie z nową dokumentacją wnioskodawczyni zrezygnowała z gromadzenia ścieków w zbiorniku bezodpływowym, a projektowany obiekt budowlany zostanie przyłączony do sieci kanalizacyjnej na działkach nr [...], [...] w [...], będących własności wnioskodawczyni. W związku z powyższym mając na uwadze, że decyzja wydawana w trybie art. 40 ust. 3 ustawy Prawo wodne dotyczy robót oraz czynności mających wpływ na jakość wód w przypadku wystąpienia powodzi, organ nie znalazł podstaw prawnych do objęcia przedmiotową decyzją ww. przedsięwzięcia i zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w tym zakresie umorzył jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę merytorycznie w jej całokształcie wskazał, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. W świetle art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych. Stosownie do art. 88l ust. 2, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią. Dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2010r., sygn. akt: II SA/Gd 733/09). Prezes KZGW zwrócił uwagę, iż ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. W interesie społecznym leży bowiem troska o eliminowanie zabudowy z terenów zalewowych, pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt: II OSK 1670/11). Ponadto, zgodnie z art. 88k ustawy Prawo wodne, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności m. in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, zgodził się z merytorycznym uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji. Z całokształtu akt sprawy wynika, że działki skarżącej o nr ew. [...], [...] i [...] znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. W dniu [...] kwietnia 2015 r. na stronie [...] (pod adresem [...]) opublikowane zostały zweryfikowane i ostateczne wersje map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w formacie pdf. Jednocześnie mapy te zostały przekazane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organom administracji wskazanym w ustawie Prawo wodne (art. 88f ust. 3) i jako oficjalne dokumenty planistyczne stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym. Zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego dla tego obszaru wizualizującą obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi p=1% (godło arkusza: [...]), przedmiotowe działki znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) w rejonie km 41+500 rzeki [...] dla przedmiotowej lokalizacji wynosi około 78,24 m n.p.m., a głębokość wody w miejscu objętej wnioskiem inwestycji znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m. Ponadto mapa zagrożenia powodziowego wskazuje, iż przedmiotowe nieruchomości częściowo narażone są również na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, tj. raz na 10 lat. Według dołączonej do pisma wnioskodawczyni z [...] czerwca 2016 r. mapy do celów projektowych w skali 1:1000, rzędne terenu dla przedmiotowych działek wynoszą od 77,40 do 78,00 m n.p.m., co oznacza, iż w przypadku wystąpienia wody o przepływie p=1% teren ten zostanie zalany warstwą wody o głębokości wynoszącej do 0,84 m. Odwołująca się podniosła, iż na objętych wnioskiem działkach planuje wykonać jedynie obiekt gospodarczy do celów związanych z siedliskiem rolnym, a co do ogrodzenia spełniony zostanie warunek dotyczący zachowania minimalnej odległości ogrodzenia 1,5 m od linii brzegu, bo ogrodzenie terenu działek planowane jest w odległości około 25 m od linii brzegu. Powyższe zdaniem organu nie zmienia jednak faktu, iż przedmiotowe działki nadal zlokalizowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i cały obszar narażony jest na zalanie wodą o głębokości sięgającej do 0,84 m. Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki [...] (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) organ stwierdził, że działki nr [...], [...] i [...] usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...] (w zakolu tej rzeki). Wobec powyższego istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Jak słusznie zauważył Dyrektor RZGW w [...] na odziaływanie wód wezbraniowych narażony będzie nie tylko budynek gospodarczy, ale również objęte wnioskiem ogrodzenie. Niesione przez wodę elementy zniszczonych budowli mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej. Ponadto materiał niesiony przez wodę może zatrzymywać się na ogrodzeniu i utrudniać przepływ wód, a także powodować ich lokalne podpiętrzenie. Dodatkowo intensywny rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Nadto położona w sąsiedztwie objętych wnioskiem nieruchomości droga dojazdowa, w przypadku wystąpienia powodzi również zostanie zalana, co może uniemożliwić bądź znacznie utrudnić ewentualną ewakuację. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m. in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m. in. na możliwość samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Wskazana głębokość zalewu przedmiotowej nieruchomości oraz głębokość zalewu na drodze dojazdowej do nieruchomości, może spowodować utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. W odwołaniu skarżąca podniosła również, iż długoletni mieszkańcy miejscowości [...] mogą potwierdzić, że w ostatnim czasie nie występowały znaczne zalania czy podtopienia istniejących od lat zabudowań usytuowanych wzdłuż koryta rzeki [...]. Jako potwierdzenie powyższego odwołująca przedłożyła pismo Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2016 r. informujące, że w ostatnich latach jej działki nie były zagrożone powodzią. Organ podkreślił, że wówczas gdy jest mowa o obszarach, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi np. 1% (czyli raz na 100 lat), należy przez to rozumieć, że do obliczeń wykorzystano przepływ wody (maksymalny) o wartości prawdopodobieństwa wystąpienia 1%. Przepływy te oblicza się na podstawie wartości maksymalnych przepływów rocznych, obserwowanych w wieloleciu (z co najmniej 30 lat) w danym przekroju wodowskazowym rzeki. Przepływ maksymalny o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% oznacza, że statystycznie takie natężenie przepływu może pojawić się w danym przekroju raz na 100 lat. Nie oznacza to, że powódź o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% występuje w odstępach stuletnich. Jest to wielkość statystyczna, bazująca na danych historycznych. Jeśli powódź nie wystąpiła w ostatnich latach, nie oznacza to, iż nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w najbliższej przyszłości. Trwające obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, iż należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi. Ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami. Jeżeli zatem cały obszar może być narażony na powódź, ochroną i zakazami obejmuje się cały ten obszar, bez wyjątku - mając na uwadze charakter zjawiska powodzi jako powszechnej i globalnej oraz związanej z wyniesieniem terenu nad poziom morza (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 836/13). Odnosząc się z kolei do stwierdzenia odwołującej się, że planowane przedsięwzięcie nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym organ wskazał, że art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne stanowi, iż zwolnienie od zakazów jest możliwe, gdy budowa obiektów budowlanych nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Nie chodzi więc o zwiększenie ryzyka powodziowego rozumianego jako możliwość wystąpienia powodzi, ale o sytuację w której na skutek zwolnienia od zakazów dojdzie do utrudnień i zwiększania nakładów związanych z koniecznością ochrony mienia, ludzi czy środowiska (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 998/15). Ponadto zgodnie z art. 88a ustawy Prawo wodne ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Zgodnie z opracowaniem sporządzonym w lipcu 2013 r. na zamówienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pn. "[...]", jako 3 cele główne, obowiązujące zarówno w obszarach dorzeczy, jak i w regionach wodnych, wskazano: 1) zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, 2) obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego, 3) poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. Wśród celów szczegółowych zarządzania ryzykiem powodziowym wymieniono natomiast między innymi: utrzymanie oraz zwiększanie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, oraz wyeliminowanie bądź unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Realizacji ww. celów mają służyć narzędzia, w tym m. in. ochrona oraz zwiększanie retencji leśnej w zlewni, ochrona oraz zwiększanie retencji na obszarach rolniczych i zurbanizowanych, a także zakaz budowy obiektów infrastrukturalnych oraz pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej (por. tabela na str. 46 opracowania). Organ odwoławczy podkreślił, że działalność człowieka prowadzona w obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak gwałtowne i długotrwałe opady, przyczyniają się do zwiększania prawdopodobieństwa występowania powodzi i wzrostu ich negatywnych skutków. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych, poprzez ograniczanie zdolności retencyjnych zlewni, zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych. Podsumowując Prezes KZGW wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie drewnianego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 260 m2 oraz ogrodzenia na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...], gm. [...], może powodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla mieszkańców. Ponadto każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, może powodować zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie retencji wodnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2212/14). Tutejszy organ rozumie trudną sytuację odwołującej się, jaką powoduje fakt, iż nieruchomość przeznaczona pod inwestycję znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Mając jednak na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz ich mienie, organ drugiej instancji podzielił stanowisko Dyrektora RZGW w [...], że należało odmówić zwolnienia od zakazów obowiązujących na tym obszarze. W ocenie organu odwoławczego straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć przez powstrzymanie zabudowy obszarów, które zagrożone są zalewaniem wodami. T. F. w skardze na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] grudnia 2016 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] lipca 2016 r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne przez pominięcie jego dyspozycji i analizy kwalifikacji wniosku skarżącej w płaszczyźnie utrudnienia lokalizacji inwestycji w ochronie przed powodzią i uznanie, iż budowa planowanej inwestycji utrudni ochronę przed powodzią; art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne przez niedostrzeżenie, iż w procesie rozstrzygania Dyrektor RZGW nie zasięgnął opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, a w konsekwencji naruszył także dyspozycję art. 8 K.p.a.; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 K.p.a. przez pominięcie dowodu z przesłuchania strony (art. 86 w zw. z art. 10 K.p.a.), jako dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy na okoliczność, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią; art. 77 § 1 K.p.a. przez rozpatrzenie jedynie fragmentu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (pomylenie lokalizacji inwestycji: Dyrektor RZGW wskazał ,że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na lewym brzegu rzeki [...], podczas gdy w rzeczywistości inwestycja zlokalizowana ma być na prawym brzegu); art.7 i art. 8 K.p.a., co naraziło organ administracji na utratę zaufania i podważyło istotę praworządności, która winna być przestrzegana w toku postępowania; art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy przypuszczeń i hipotez stanowiących podstawę utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi podniesiono, że organ ustalił rzędne terenu nieruchomości przeznaczonej pod planowane przedsięwzięcie na podstawie mapy sytuacyjno- wysokościowej wydanej przez Starostwo Powiatowe w [...] i na tej podstawie przyjął, że rzędne te znajdują się w przedziale od 77,40 do 78,00 m n.p.m. i są niższe od rzędnej wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (78,24 m n.p.m. ). Jednakże organ oceny tej dokonał na błędnym założeniu, że inwestycja ma być zrealizowana na lewym brzegu rzeki [...], podczas, gdy w rzeczywistości chodzi o brzeg prawy. Organ wydając kwestionowaną decyzję powołał się na ogólnikową argumentację, nie wyjaśnił w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na zwiększenie ryzyka powodziowego, a także jakie negatywne skutki dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej spowoduje. a objętych wnioskiem działkach skarżąca planuje wykonać jedynie nieuciążliwy obiekt gospodarczy dla celów związanych z siedliskiem rolnym, natomiast ogrodzenie działek planowane jest w odległości około 25 m od linii brzegu. Sam fakt, że inwestycja dotyczy działek zlokalizowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie może stanowić wystarczającego argumentu przesądzającego o odmowie zwolnienia inwestycji z zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Na podstawie ustaleń z długoletnimi mieszkańcami miejscowości [...] skarżąca ustaliła, że w ostatnim czasie nie występowały znaczne zalania czy podtopienia istniejących zabudowań usytuowanych wzdłuż koryta rzeki [...]. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dalej zauważył, że w skardze powtórzono te same zarzuty, które były przedmiotem analizy organu odwoławczego i zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego objęta wnioskiem budowa drewnianego budynku gospodarczego, może powodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat (materialnych) i zagrożenia dla mieszkańców. Zdaniem skarżącej tut. organ naruszył m. in. przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie podjął czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez całkowite pominięcie, że Dyrektor RZGW w [...] dokonał pomyłki w kwestii lokalizacji inwestycji, a mianowicie wskazał, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na lewym brzegu rzeki [...], podczas gdy w rzeczywistości inwestycja ma być zrealizowana na prawym brzegu rzeki. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Z całokształtu akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki o nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...], gm. [...], znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Według obowiązujących map zagrożenia powodziowego (godło arkusza: [...]) działki skarżącej zlokalizowane są w rejonie km 41+500 rzeki [...]. W odniesieniu do zarzutu, iż organ winien skorzystać z uprawnień określonych w art. 88l ust. 3 Prawa wodnego, czyli zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej, zauważono, iż jest to czynność fakultatywna, a nie obligatoryjna przy każdym postępowaniu. Tego typu opinia najczęściej zasięgana jest w przypadkach wątpliwych, natomiast przedmiotowa sprawa do takich nie należała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] grudnia 2016 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] lipca 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono zarzuconych w skardze naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zwolnienia od zakazu wykonywania robót i czynności utrudniających ochronę przed powodzią na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w związku z chęcią realizacji przez skarżącą przedsięwzięcia polegającego na budowie drewnianego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 260 m² i ogrodzenia na terenie działek o numerach ew. [...], [...] i [...] obręb [...], gm. [...]. Stosownie do art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych (1), zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót [...]" (3). Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w myśl art. 88i ust. 2 ustawy Prawo wodne - może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią – zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo wodne - rozumie się: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne. Z kolei przez ryzyko powodziowe - według art. 9 ust. 1 pkt 13c ustawy Prawo wodne - rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, zaś celem zarządzania ryzykiem powodziowym – w myśl normy art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne - jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, że jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww celem. Zwolnienie od zakazu wynikającego z art. 88 l ust. 1 Prawa wodnego ma charakter wyjątku od zasady, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy, a zatem przesłanki tego zwolnienia muszą być interpretowane ściśle. Nadto, z przepisu tego wynika, że decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, bowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, jaką jest ochrony przed powodzią (wyrok NSA z 5.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3379/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej ujmując, z przytoczonej wyżej treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że zwolnienie od zakazu budowy na obszarach zagrożonych powodzią po pierwsze zależy od uznania organu, a po drugie jest dopuszczalne, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie na ochronę przed powodzią, nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym (wyrok WSA z 16.10.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2825/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonana przez organy we wskazanym aspekcie ocena wnioskowanego przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego, w ocenie Sądu, została przeprowadzona prawidłowo, czyli zgodnie ze stosowanymi regulacjami prawnymi. Organu ustaliły, że działki o numerach ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...], gm. [...], na których skarżąca chciałaby zrealizować inwestycję polegającą na budowie drewnianego, parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 260 m² z dachem dwuspadowym wraz z ogrodzeniem z siatki na stalowych słupach o zróżnicowanej wysokości nieprzekraczającej 2 m i długości 250 m zlokalizowane są w rejonie km 41+500 rzeki [...], wzdłuż nieobwałowanego odcinka rzeki i w jej zakolu, a nadto w całości w zasięgu wód wezbraniowych. Zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego dla tego obszaru wizualizującą obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi p=1% (godło arkusza: [...]) przedmiotowe działki znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) w rejonie km 41+500 rzeki [...] dla rozważanej lokalizacji wynosi około 78,24 m n.p.m., a głębokość wody znajduje się w strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m. Ponadto mapa zagrożenia powodziowego wskazuje też, iż omawiane działki częściowo narażone są na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi - raz na 10 lat (rzędna wody wynosi 77,41 m n.p.m.). Z kolei według, dołączonej przez skarżącą do pisma z [...] czerwca 2016 r., mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych w skali 1:1000, rzędne terenu w miejscu planowanego przedsięwzięcia wynoszą od 77,40 do 78,00 m n.p.m., a zatem są niższe od rzędnej wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (78,24 m n.p.m.). Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie p=1% cały obszar narażony jest na zalanie wodą o głębokości sięgającej do 0,84 m. Mając na względzie opisane usytuowanie działek względem rzeki [...], na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym – według wskazań organów - prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie, a i na części nawet wysokie, organy słusznie stwierdziły, że nie zachodzi przesłanka warunkująca wydanie – w trybie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne - decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Na odziaływanie wód wezbraniowych narażony będzie nie tylko objęty wnioskiem budynek, ale i objęte wnioskiem ogrodzenie, a dalej teren sąsiedni. Powstająca zabudowa będzie powodowała, że obszar zlewni będzie miał coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Niesione przez wodę elementy, materiały, zanieczyszczenia mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych niżej położonych, zatrzymywać się na ogrodzeniu i utrudniać przepływ wód, a także powodować ich lokalne podpiętrzenie, aż do wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Z kolei położona w sąsiedztwie objętych wnioskiem działek droga dojazdowa, w przypadku wystąpienia powodzi, również zostanie zalana, co może uniemożliwić bądź znacznie utrudnić ewentualną ewakuację. Wykazana głębokość zalewu spornego terenu oraz głębokość zalewu na drodze dojazdowej do nieruchomości, może spowodować utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie w tym zakresie udziału służb ratowniczych, spowoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi, a i narazi na niebezpieczeństwo pracowników służb ratowniczych. Wzrost wartości mienia i liczby osób na terenach zalewowych generuje potrzebę zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania, ogólnie rzecz ujmując wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Zasadne jest zatem ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Oznacza to, że organy wykazały, iż w sytuacji, gdyby doszło względem planowanych działań skarżącej do zwolnienia od zakazów, to spowoduje to utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym i zwiększy nakłady związane z koniecznością ochrony mienia, życia i zdrowia ludzi, czy środowiska. Innymi słowy zwolnienie od zakazów w stanie faktycznym niniejszej sprawy utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, czyli kombinacją prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska na przedmiotowym obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Tymczasem celem zarządzania ryzykiem powodziowym jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi na przykład dla życia i zdrowia ludzi czy środowiska. Powyższe dowodzi, że dokonana przez organy analiza stanu faktycznego sprawy i przedstawiona w uzasadnieniach decyzji wnikliwa argumentacja uzasadniają odmowę zwolnienia skarżącej od zakazów obowiązujących na tym obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W kontekście treści skargi należy jeszcze wskazać, że: - po pierwsze rację ma skarżąca, iż planowana przez nią inwestycja miałaby być realizowana na prawym brzegu rzeki [...]. Zatem wskazanie organu na lokalizację inwestycji na lewym brzegu rzeki [...] jest oczywiście błędne, niemniej za tym wskazaniem – wbrew twierdzeniu skarżącej - nie poszły żadne inne ustalenia. Podstawy do takiego wnioskowania daje materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym w szczególności analiza mapy do celów projektowych (załączona przez skarżącą do pisma z [...] czerwca 2016 r.), na podstawie której określono rzędne terenu (w zakres którego wchodzą inwestycyjne działki skarżącej) i są to rzędne występujące na badanym przez organy brzegu rzeki [...], czyli prawym; - po drugie, w tak przedstawiających się okolicznościach sprawy, w szczególności wobec lokalnego ukształtowania terenu skutkującego w przypadku wystąpienia powodzi zalaniem nie tylko wnioskowanych działek, ale i terenów przyległych, bez znaczenia jest fakt, że zamiarem skarżącej miałoby być wykonanie obiektu gospodarczego do celów związanych z siedliskiem rolnym (jak wskazuje w skardze), a ogrodzenie terenu działek planowane w odległości około 25 m od linii brzegu, spełniałoby warunek dotyczący zachowania minimalnej odległości ogrodzenia 1,5 m od linii brzegu, w sytuacji gdy przedmiotowe działki cały czas zlokalizowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i cały ten obszar narażony jest na zalanie wodą o głębokości sięgającej do 0,84 m; - po trzecie nietrafny jest argument skarżącej - opierany na podstawie ustaleń z długoletnimi mieszkańcami miejscowości [...] (że w ostatnim czasie nie występowały znaczne zalania czy podtopienia istniejących zabudowań usytuowanych wzdłuż koryta rzeki [...]) i na treści pisma Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2016 r. (że w ostatnich latach działki skarżącej nie były zagrożone powodzią) – że ryzyko wystąpienia powodzi na tym terenie jest niewielkie. Organy administracji właściwe w sprawach gospodarowania wodami dysponują bowiem specjalistycznymi opracowaniami na temat ryzyka powodziowego na danym terenie i twierdzenia skarżącej w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy do podważenia dokonanych przez nie ustaleń w zakresie występowania ryzyka powodziowego na spornym terenie. Ponadto przy ocenie zagrożenia powodziowego nie analizuje się tylko udokumentowanych powodzi w ostatnich latach, ale również możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych (wyrok NSA z 5.10.2016 r., sygn.. akt. II OSK 3379/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl); - po czwarte racjonalna jest uwaga organu pierwszej instancji, że uzasadnione byłoby rozważenie przez skarżącą lokalizacji zamierzonej zabudowy na terenie działek o numerach ew. [...], [...] i [...] (stanowiących także własność skarżącej), położonych w przeważającej części poza przedmiotowym obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Możliwość uniknięcia zagrożenia oraz ograniczenia kosztów reagowania odpowiednich służb w przypadku wystąpienia powodzi stanowi element racjonalnej polityki w zakresie ochrony przeciwpowodziowej; - po piąte należy zgodzić się ze skarżącą, że organy w trakcie postępowania nie zastosowały normy art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne, z której wynika, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej dla stwierdzenia czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią może zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Z kolei dalej zauważyć, że celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, jaką jest nieutrudnianie ochrony przed powodzią. Istotnie w tym zakresie stworzono dyrektorowi regionalnemu zarządu gospodarki wodnej możliwość zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej dla stwierdzenia, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią, ale nadano jej charakter fakultatywny a nie obligatoryjny (pod. wyrok WSA w Warszawie z 10.02.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2710/13, publ. Lex nr 1486739). Zatem nieskorzystania przez organ z uprawnienia jakie w trakcie postępowania administracyjnego dawał mu art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne (czyli wybór wariantu fakultatywnego) nie można rozważać w kategorii naruszenia prawa materialnego; - po szóste odparcia wymaga zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. powiązany przez skarżącą z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 86 K.p.a. Jako dowód - stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. - należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może – zgodnie z art. 86 K.p.a. - przesłuchać stronę. W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że organy przeprowadziły stosowne postępowanie dowodowe i na jego podstawie oparły słuszne przekonanie, że wszystko w sprawie zostało wyjaśnione, czyli nie pozostały już do wyjaśnienia żadne fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które wymagałyby przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony – skarżącej. Reasumując podkreślić należy, że analiza tego konkretnego stanu faktycznego nie pozwoliła organom na zastosowanie możliwego na mocy art. 88 l ust. 2 ustawy Prawo wodne odstępstwa od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, co Sąd w pełni zaakceptował, nie dopatrując się w ocenie organów naruszeń prawa. Jako niezasadne Sąd uznał więc zarzuty naruszenia art. 88l ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, jak również nie stwierdził podnoszonych w skardze uchybień związanych z przepisami postępowania, tak zasadami ogólnymi, jak i zasadami postępowania dowodowego (art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 86 K.p.a.), mogącymi wpłynąć w sposób istotny na wynik sprawy. Organy obu instancji w sposób wystarczający zebrały i rozpatrzyły odpowiedni materiał dowodowy niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia, zaś ocena zawarta w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W tym stanie rzecz Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.