IV SA/Wa 344/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz sędzia SO del. do WSA Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, organ) z [...] listopada 2019 r. o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz) z [...] kwietnia 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w [...], przy ul. [...] na terenie działki [...], obręb [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w [...], przy ul. [...] na terenie działki [...], obręb [...]. Liczba stron postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej przekraczała dwadzieścia, zatem Burmistrz [...] dokonał zawiadomienia o decyzji w formie publicznego obwieszczenia, zgodnie z art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie o wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2019 r. zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] w okresie od [...] kwietnia 2019 r. do [...] maja 2019 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej w okresie od [...] kwietnia 2019 r. do [...] maja 2019 r. A. P. odebrał osobiście kopię decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w Urzędzie Miejskim w [...] [...] kwietnia 2019 r. W dniu 14 maja 2019 r. A. P. wniósł odwołanie od decyzji. Odwołanie zostało wniesione w imieniu A. P. przez jego pełnomocnika. Do odwołania nie został załączony dokument pełnomocnictwa do reprezentowania A. P. w toku postępowania administracyjnego. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że A. P. uchybił terminowi do wniesienia odwołania od ww. decyzji Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia SKO w [...] wskazało, że decyzja Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2019 r. została odebrana przez A. P. 24 kwietnia 2019 r. Termin do złożenia odwołania od decyzji upłynął zatem 8 maja 2019r. A. P. wniósł odwołanie 14 maja 2019 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Oznacza to, że rozpatrywanie odwołania od decyzji jest niedopuszczalne z powodu upływu terminu do jego wniesienia Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. P. wniósł skargę na postanowienie SKO w [...] z [...] listopada 2019 r. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 49 § 1 oraz 49 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez niedokonanie ich interpretacji, pomimo że powinny stanowić podstawę prawną postanawiania tym bardziej, że doręczenie decyzji uważa za skuteczne dopiero po 14 dniach od jego ogłoszenia; - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 oraz art. 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej, gdyż decyzja została obwieszczona i tym samym uważa się zawiadomienie za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, a okoliczność wydania skarżącemu kopi decyzji nie jest tożsama z jej doręczeniem. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO w [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę i stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie było postanowienie SKO w [...] wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) – dalej: K.p.a.], stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2019 r. umarzającej postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie skorzystanie przez SKO z dyspozycji art. 134 K.p.a. było nieprawidłowe. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego należało mieć na uwadze, że decyzja Burmistrza została wydana w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w [...], przy ul. [...] na terenie działki [...] obręb [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. 2018, poz. 2081 ze zm.) – dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie]. Zgodnie z art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 49 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. W myśl art. 49 § 2 K.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Poza sporem pozostawała okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Burmistrza w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] uczestniczyło ponad dwadzieścia storn oraz, że Burmistrz zawiadomił strony o decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w drodze obwieszczenia w trybie art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z art. 49 K.p.a. Prawidłowe określenie trybu, w jakim danej stronie postępowania będzie doręczona decyzja kończąca postępowanie, tj. doręczenie bezpośrednie czy przez obwieszczenie, ma istotny wpływ na przysługujące jej uprawnienia procesowe, m.in. do wniesienia odwołania i ustalenie terminu na dokonanie tej czynności. W przypadku pisemnego, indywidualnego doręczania decyzji, skutek prawny doręczenia następuje na zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc termin do złożenia środka odwoławczego biegnie od dnia doręczenia przesyłki adresowi, ewentualnie od dnia doręczenia zastępczego. Natomiast w wypadku publicznego ogłoszenia dzień wskazany w zawiadomieniu jako dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej jest dniem, od którego liczy się 14-dniowy termin uznania zawiadomienia za dokonane. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło to publiczne obwieszczenie. W tym wypadku skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma oparty jest na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Zatem bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji doręczonej w tym trybie rozpoczyna się po upływie 14 dni od dnia wskazanego jako publiczne obwieszczenie. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skarżący był stroną postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Liczba stron postępowania przekraczała dwadzieścia. W związku z tym, zgodnie z art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, doręczenie decyzji stronom postępowania nastąpiło w trybie art. 49 K.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w sytuacji gdy istnieje przepis szczególny, który przewiduje w stosunku do stron postępowania doręczenie w formie publicznego obwieszczenia, to doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w innej formie, nie wyłącza w stosunku do tych stron skutków zawiadomienia o wydaniu tej decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2016 r., sygn. akt II OPS 2/16, publ. ONSA i WSA 2017 nr 4, poz. 56, str. 21). Mając to na uwadze należy stwierdzić, że skoro w stosunku do skarżącego ustawodawca jednoznacznie określił tryb doręczeń aktów wydawanych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w przypadku liczby stron przekraczającej dwadzieścia, to formy tego doręczenia nie może dowolnie zmienić sam organ administracji. Zatem wydanie skarżącemu kopii decyzji w trybie art. 73 § 1 K.p.a. pozostaje bez wpływu na skutki prawne, jakie w odniesieniu do skarżącego z woli ustawodawcy odnosi publiczne obwieszczenie o wydanej decyzji. Wydanie skarżącemu kopii decyzji z akt sprawy administracyjnej nie ma więc wpływu na bieg terminu do złożenia odwołania, który w tym wypadku należy wiązać z upływem 14 dni od dokonania publicznego ogłoszenia o wydaniu tej decyzji. Skoro obwieszczenie o decyzji Burmistrza ukazało się na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w [...] [...] kwietnia 2019 r., to wymagany w świetle art. 49 § 2 K.p.a., czternastodniowy termin uskutecznienia się zawiadomienia o tej decyzji (jej "doręczenia" w sensie prawnym) stronom, w tym skarżącemu, upłynął z 7 maja 2019r. W konsekwencji, przewidziany w art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia przez skarżącego odwołania kończył swój bieg 21 maja 2019 r. Wniesienie środka zaskarżenia 14 maja 2019 r. należy uznać za zgodne z art. 129 § 2 K.p.a. Okoliczności tych nie uwzględnił jednak organ odwoławczy, który uznał, że wydanie skarżącemu z akt sprawy kopii decyzji stanowi indywidualny sposób doręczenia decyzji Burmistrza, co doprowadziło do błędnego ustalenia terminu, w jakim mogli wnieść odwołanie. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż SKO nie ustaliło stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, pomijając istotne dla sprawy okoliczności i dokonało ich błędnej oceny w kontekście przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W konsekwencji organ ten naruszył art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie błędnie uznając, że wydanie skarżącemu kopii decyzji z akt sprawy administracyjnej wyznaczało początek biegu terminu do wniesienia odwołania. W okolicznościach sprawy błędne więc było stwierdzenie, że złożenie odwołania nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu. Charakter opisanych naruszeń miał w ocenie Sądu istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 K.p.a., zatem kwestionowane postanowienie narusza prawo, co obligowało Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę SKO w [...] rozpatrzy odwołanie jako wniesione w terminie, po uzupełnieniu przez stronę działającą przez pełnomocnika braku formalnego odwołania. Z akt sprawy bowiem wynika (w szczególności - pismo organu pierwszej instancji z [...] maja 2019 r.), że do odwołania skarżącego nie został dołączony dokument pełnomocnictwa. Zatem organ odwoławczy wezwie pełnomocnika skarżącego do usunięcia braku odwołania. Z kolei niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia spowoduje konieczność wezwania samego skarżącego do podpisania odwołania (art. 63 § 3 K.p.a.) na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl. oraz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. LEX Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 371). Uprawnienie do wniesienia odwołania przysługuje stronie, a pełnomocnik działa w imieniu strony na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Jeśli zatem pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony, nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności, w tym podpisania odwołania za skuteczne. Odwołanie uznać należy w takiej sytuacji za niepodpisane przez stronę i wezwać ją do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te to wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego skarżącego w wysokości 480 zł powiększone o opłatę skarbową uiszczoną od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.