IV SA/Wa 3359/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]

1 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] października 2017r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. S. (dalej także jako skarżący lub strona) – utrzymał w mocy w części decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków co do powierzchni działek oraz powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych, natomiast dokonał zmiany pkt 3. decyzji Starosty [...] w ten sposób, że orzekł o zmianie przebiegu granicy między działką [...], a działką [...] i przebieg tego odcinka określił jako sporny. Organ orzekał w następującym stanie faktycznym: W. W. zakwestionował granicę działki nr [...] opisaną w protokole granicznym zawartym w operacie technicznym przyjętym do zasobu za nr [...] w dniu 30 kwietnia 1993r. Opracowanie to powstało w wyniku pracy geodezyjnej dotyczącej podziału działki nr [...] w obrębie Jabłonica, na odcinku z działką nr [...]. Złożył przy tym dokumentację wznowienia znaków granicznych (nr zgłoszenia pracy geodezyjnej [...]), która została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] sierpnia 2015r. Starosta [...] stwierdził, że powyższa dokumentacja, której wykonawcą był geodeta uprawniony S. D. zawiera analizy materiałów zasobu geodezyjnego-kartograficznego tj. operat scaleniowy nr [...], operat podziałowy [...], operat z wznowienia znaków granicznych nr [...]. Analiza wykazała, że położenie znaków granicznych ustalone w postępowaniu scaleniowym jest oparte na wiarygodnych danych w celu odtworzenia pierwotnego ich położenia. Dokumentacja nr [...] zawiera analizę oraz wznowienie i pomiar wszystkich punktów granicznych działek nr [...], [...]. Tenże Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie dotyczące zmiany danych ewidencyjnych działek o nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...]. S. S w piśmie z dnia 22 sierpnia 2016r. nie wyraził zgody na zmianę przebiegu granicy jego działki. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Starosta [...] w dniu [...] sierpnia 2016r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o zmianie danych ewidencyjnych objętych dokumentacją geodezyjną i kartograficzną przyjętą do zasobu za nr P. [...] dotyczącą wznowienia znaków granicznych działek nr [...], [...] położonych w obrębie [...] gmina [...], polegających na zmianie powierzchni działki nr [...], zmianie przebiegu granicy i powierzchni działki nr [...], zmianie przebiegu granicy bez zmiany powierzchni działki nr [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez S. S. organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie, w szczególności o dokumentację geodezyjno-kartograficzną i brakujące wykazy zmian danych ewidencyjnych. W dniu [...] stycznia 2017r. Starosta [...] decyzją nr [...] orzekł o wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr [...] i [...]. Ponownie odwołał się S. S. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że konieczne jest ponowne uzupełnienie materiału dowodowego w znacznym zakresie. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...].orzekł o dokonaniu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obręb [...] Odwołanie ponownie złożył S. S., nie zgadzając się na zmianę przebiegu granicy. Rozpatrując to odwołanie organ odwoławczy przypomniał o obowiązku utrzymania operatu w stanie aktualności. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne znaki geodezyjne ustalone uprzednio mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. W razie sporu co do położenia znaków strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że wykonawca prac geodezyjnych (nr zgłoszenia pracy geodezyjnej [...]) dokonując na zlecenie W. W. czynności wznowienia znaków granicznych dla działek nr [...] i [...] przeprowadził analizę dostępnych materiałów tj. operatu scaleniowego [...], operatu podziałowego działki nr [...] zaewidencjonowany za nr [...] i operatu [...] dotyczącego wyznaczenia znaków granicznych. Dokumentacja z powyższej analizy i czynności wznowienia znaków granicznych została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] sierpnia 2015r. Organ stwierdził, że określone zostało położenie punktów granicznych i przebieg poszczególnych linii granicznych /operat scaleniowy [...] W sprawozdaniu technicznym z dokumentacji podziałowej [...] podano natomiast, że w dokumentacji scaleniowej brak jest szkicu wyniesienia i granica pomiędzy działkami [...] i [...] nie była stabilizowana w czasie scalenia. W trakcie podziału spisany został protokół graniczny, gdzie w opisie granic wskazano, że granica z punktu oznaczonego nr [...] biegnie do punktu nr 1 w linii łamanej. Wykonawca dokumentacji wznowienia znaków granicznych zaewidencjonowanej za nr [...] przywołał istniejący w dokumentacji scaleniowej szkic nr 18, który zawiera dane do wyznaczenia punktów granicznych i określa przebieg odcinka granicy ówczesnej działki nr [...] z działką nr [...] jako linia prosta z punktu 12 do punktu 1. Odnalezione zostały znaki graniczne punktów oznaczonych jako 1 i 12. Położenie punktów granicznych było również wcześniej potwierdzone przy wznowieniu znaków granicznych - operat [...], zaewidecjonowany w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z uzyskanego materiału dowodowego wynika, że orzeczone zmiany, wskazane w pkt 1 i 2 sentencji decyzji, zostały oparte o wykazy zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] czerwca 2015r. z opracowania nr [...]. W odniesieniu do zmiany orzeczonej w pkt. 3 sentencji decyzji zostały one oparte na wykazie współrzędnych punktów granicznych i wydruku numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków - identyfikator ewidencyjny pzgik [...]. Organ uznał, że strony nie kwestionują położenia znaków granicznych, które istnieją od daty ich osadzenia w postępowaniu scaleniowym. Spór co do granicy działki nr [...] z działką [...] nie dotyczy zatem wznowionych znaków, lecz przebiegu linii granicznej, na odcinku [...], która w dokumentacji podziałowej została przyjęta jako linia łamana, zajmując część działki nr [...]. Analiza opracowania nr [...] wykazała jednak, że w dokumentacji podziałowej błędnie został przyjęty przebieg linii granicznej niezgodny z granicą prawną wyznaczoną w trakcie scalenia gruntów. Zgodnie z § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016r. poz. 1034 ze zm.) ustalanie przebiegu granic dokonuje się według zgodnych oświadczeń właścicieli, złożonych do protokołu ustalenia przebiegu granic. Gdy brak zgodnego oświadczenia, granice winny być naniesione według ostatniego spokojnego stanu posiadania, o ile nie jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach (ust. 2). Dopiero gdy nie jest to możliwe, granice dla celu uwidocznienia w operacie ewidencyjnym ustala się po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zwierających istotne informacje oraz oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Wówczas także zastosowanie ma reguła, zamieszczona w § 39 ust. 8 rozporządzenia, gdzie wskazano, że informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. S.. Skarżący nie zgadza się z przebiegiem granicy wynikającym z zaskarżonej decyzji. Twierdzi, że w 1993r.przeprowadzono aktualizację przebiegu granic we wsi [...]. Skarżący nie rozumie dlaczego zmieniono przebieg linii granicznej z prostej na krzywą. Przebieg granicy zmieniono, a powierzchnia działki została bez zmian. Zdaniem skarżącego powinien zostać dopuszczony biegły celem prawidłowego ustalenia przebiegu granicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zakres wyroku dotyczy całości zaskarżonej decyzji, choć stwierdzone naruszenia bezpośrednio dotyczą tej części rozstrzygnięcia organu geodezyjnego, która obejmuje ustalenie na nowo przebiegu granicy między działką nr [...], a działką [...] jako odcinka między pkt 1., a punktem 12. Spór bowiem w istocie dotyczy przebiegu granicy między wskazanymi wyżej działkami, a konkretnie jej przebiegu w części oznaczonej pkt 1-12 czy też pkt 1-12, ale poprzez pkt 14 i 14a (szkic opracowania geodezyjnego i wyniesienia projektu podziału na grunt, znajdujący się w aktach administracyjnych przed decyzją organu I instancji). Jak wynika z analizy tego szkicu przebieg granicy ma bezpośredni wpływ na powierzchnię działek, które ta granica oddziela. Stąd wobec istnienia bezpośredniego związku między dokonaną aktualizacją powierzchni działek, powierzchni użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych, a ustaleniem przebiegu granicy tych działek, Sąd uznał, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Sprawa natomiast koncentruje się na zagadnieniu, że organy w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dokonały ustalenia przebiegu granicy w sytuacji istnienia udokumentowanych wątpliwości co do przebiegu tej granicy, wynikających z poprzednio sporządzonej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego. Co prawda zgodnie z § 39 ust. 8 rozporządzenia organ zaznaczył, że przebieg granicy między pkt 1, a punktem 12 jest sporny, jednakże zdaniem Sądu tryb przyjęty przez organ tj. ustalenie przebiegu granic działek w niniejszym stanie faktycznym i prawnym poprzez dokonanie prostej aktualizacji ewidencji był niedopuszczalny. Postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji jedynie dokonuje rejestracji przebiegu granic działek na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymienionej w § 36 rozporządzenia. Wyjątkowo, gdy brak takiej dokumentacji lub jeżeli dane w niej zawarte nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych (§ 37 rozporządzenia). Zatem choć ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące między innymi gruntów - ich położenia, granic i powierzchni (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), to uwidocznienie w operacie ewidencyjnym tych danych, w tym zwłaszcza danych dotyczących przebiegu granic, ma charakter wtórny względem dokumentacji, na podstawie której są ustalane tj. określonej w § 36 pkt 1) do 8) rozporządzenia. Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana, co wprost wynika z treści § 45 ust. 1 rozporządzenia. Aktualizacja w tym trybie powinna się odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych pomyłek. Postępowanie zmierzające do aktualizacji operatu ewidencji gruntów w części dotyczącej przebiegu granic działek nie może zaś zastępować ustalenia przebiegu tych granic w specjalnie w tym celu przewidzianym postępowaniu rozgraniczeniowym. Czym innym jest bowiem rejestracja przebiegu granic w oparciu o dokumentację geodezyjną, gdzie nie występują spory graniczne, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami (tak wyrok NSA z 7 maja 2008r., sygn. akt I OSK 719/07). Na różnicę między postępowaniem aktualizacyjnym i postępowaniem rozgraniczeniowym zwrócił uwagę NSA w wyroku z 22 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 331/11, jak również w wyroku z dnia 29 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 1347/10. W tym ostatnim NSA wyraźnie odwołał się do normy art. 29 ust. 1 i 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Podkreślono, że co prawda § 36 rozporządzenia wskazuje dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, to przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o tym przebiegu rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym. "Granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego". Tożsame stanowisko zaprezentował WSA w Kielcach w wyroku z 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Ke 864/12. W konsekwencji zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne orzekanie w postępowaniu w sprawie aktualizacji operatu przy istniejącym sporze granicznym jako sporze o prawo własności w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy. Analizując z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do następujących wniosków. Otóż organ błędnie wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 24a ust. 10 ustawy, gdyż nie było prowadzone postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji i skarżący nie zgłaszał żadnych zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym. Również przywołany § 10 i 12 rozporządzenia nie daje odpowiedzi na pytanie jaka dokumentacja stanowiła podstawę wprowadzenia zmian do ewidencji. W treści uzasadnienia, nie wskazując konkretnie jaka dokumentacja wymieniona w § 36 rozporządzenia stanowiła podstawę ustalenia przebiegu granic, organ przywołuje opracowanie przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. Opracowanie owo sporządzone przez S. D. to operat techniczny wznowienia znaków granicznych obr. [...] ark.1 działki nr [...] i [...]. Należy jedynie zauważyć, że jedna z tych działek tj. nr ew. [...] graniczy z działką skarżącego nr [...]. W takiej sytuacji wnioskować należy, że podstawy prawnej ustalenia przebiegu granic należałoby upatrywać w § 36 pkt 8 rozporządzenia. Znajdujący się w aktach operat techniczny o wskazanym wyżej numerze dotyczy wznowienia znaków granicznych. Na k. 61 tego opracowania znajduje się szkic wznowienia znaków granicznych, gdzie odzwierciedlono przebieg granicy między działkami w taki sposób, w jaki ustalono następnie przebieg granicy w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organ dokonał aktualizacji ewidencji na podstawie opracowania dotyczącego wznowienia granic. Tymczasem należy odróżnić wznowienie znaków granicznych od ustalenia przebiegu granic. Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Tak pojmowanego przez ustawodawcę wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno – technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych – na zlecenie, a więc i na koszt zainteresowanych osób. I tak też nastąpiło w niniejszej sprawie, bowiem nastąpiło wznowienie znaków granicznych, ale z jednoczesną – niedopuszczalną zdaniem Sądu - modyfikacją przebiegu granicy w stosunku do poprzednio ujawnionej w ewidencji. Jak bowiem wynika ze stanowiska organu, przy wznowieniu znaków granicznych wykonawca nie ograniczył się jedynie do fizycznego ich odtworzenia, a więc przywrócenia stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, lecz jednocześnie dokonał analizy uprzednio zgłoszonej do zasobu dokumentacji tj. operatu scaleniowego z 1975r., operatu podziałowego działki nr [...] z 1993r. i operatu dotyczącego wyznaczenia znaków granicznych z 2013r. i po analizie tych dokumentów ustalił na nowo przebieg granicy. Tym samym dokonał tych czynności, które winny zostać dokonane w postępowaniu rozgraniczeniowym. Operat bowiem sporządzany przez S. D., w oparciu o który dokonano aktualizacji ewidencji, de facto rozstrzyga o przebiegu granicy w sytuacji sporu granicznego między stronami. O tym, że istnieje spór co do przebiegu granic świadczy także fakt wystąpienia przez stronę przeciwną do sądu powszechnego o dokonanie rozgraniczenia między nieruchomością W. W., a nieruchomością stanowiącą własność S. S.. Sąd powszechny odrzucił pozew ze względu na właściwość organu administracji na tym etapie postępowania rozgraniczeniowego (vide uzasadnienie decyzji organu I instancji) i tym samym brak właściwości sądu powszechnego do rozpatrzenia wniosku o rozgraniczenie. Zainteresowani zatem powinni wystąpić do organu administracji o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Tymczasem organ zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2016r. wszczął postępowanie z urzędu w sprawie ujawnienia danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym [...]. Wszystkie powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że właściwe do ustalenia przebiegu granic jest postępowanie rozgraniczeniowe, prowadzone na zasadach określonych w rozdziale 6. Ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne "Rozgraniczanie nieruchomości", a nie postępowanie w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Z powyższych względów Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji z racji naruszenia przepisów prawa materialnego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i 135 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi nie orzeczono ze względu na brak wniosku uprawnionego podmiotu (art. 210 § 1 p.p.s.a.). ----------------------- 7