IV SA/Wa 3322/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. orzekającej o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego: biurowo-usługowego z częścią handlową z garażem podziemnym, pomieszczeniami termotechnicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem z drogi publicznej, planowanej do realizacji na działce ew. nr [...] oraz na częściach działek o nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...], położonych przy [...] w [...] - na podstawie art. 134 Kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 31 §1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej. Są nimi: 1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 2) przemawia za tym interes społeczny. Tak więc uprawnienie organizacji społecznej obejmuje możliwość żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, jednakże nie warunkuje to dopuszczenia organizacji społecznej do każdego postępowania. Przepis wymaga, by organizacja społeczna złożyła wniosek, a więc wystąpiła wobec organu z takim żądaniem, zaś ojej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu lub jego wszczęciu rozstrzyga arbitralnie organ administracji, który ocenia czy jej żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, a także interesem społecznym. Skutkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest przyznane jej uprawnień procesowych. Zatem organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu, w nim "na prawach strony ", co oznacza, iż będąc rzecznikiem interesu społecznego korzysta z wszelkich praw strony, a więc prawa zgłaszania wniosków, brania udziału w postępowaniu dowodowym, wnoszenia zażaleń i odwołania. Jednakże podmiot występujący na prawach strony nie ma w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa. Podmiot taki nie może dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy, a jedynie może wykorzystywać procesowe uprawnienia z których korzysta strona postępowania. Jednakże w przypadku, gdy organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, albo z uwagi na odmowę jej dopuszczenia na podstawie art. 31 § 2 kpa albo z powodu nie zgłoszenia takiego żądania, to tym samym, nie będąc podmiotem, działającym w postępowaniu na prawach strony, nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. W konsekwencji odwołanie od decyzji pierwszoinstancjnej złożone wyłącznie przez organizację społeczną, która nie korzysta z uprawnień podmiotu działającego na prawach strony (art. 31 § 1 kpa ), nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego. Organ II. instancji wskazał, że w odniesieniu do decyzji Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2017 r. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie toczy się postępowanie odwoławcze, albowiem strony postępowania nie skorzystały z możliwości złożenia odwołań od powyższej decyzji. Odwołanie zostało złożone wyłącznie przez Stowarzyszenie [...]. W cenie Kolegium skoro Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją Prezydenta [...], to nie będąc podmiotem, uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, nie posiada uprawnień procesowych, w tym możliwości złożenia odwołania od powyższej decyzji organu I instancji. Okoliczność ta wyłącza zatem możliwość skutecznego zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I. instancji poprzez wniesienie odwołania, a tym samym, nie powoduje po stronie organu odwoławczego, obowiązku jego rozpoznania. Uprawnienie z art. 3 1 § 1 pkt 2 Kpa o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Skoro odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie [...] nie mogło skutecznie doprowadzić do zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, albowiem zostało wniesione przez podmiot, które nie posiada legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie jest ani stroną niniejszego postępowania, ani nie został dopuszczony do udziału w nim na prawach strony przed jego zakończeniem, jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 Kpa. W konsekwencji Kolegium uznało, że skoro pismo Stowarzyszenia [...] z dnia 28 lipca 2017 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji Prezydenta [...] nr [...] o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] lipca 2017 r." nie wywołało skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego w odniesieniu do ww. decyzji, to tym samym, wniosek Stowarzyszenia, zgłoszony na podstawie art. 31 par. 1 i 2 kpa o włączenie Stowarzyszenia do postępowania w sprawie wydania decyzji" należało uznać za bezprzedmiotowy, albowiem nie istnieje postępowanie, w którym Stowarzyszenie mogłoby uczestniczyć, o ile zostałoby dopuszczone na podstawie art. 31 § 2 Kpa. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia art. 31 Kpa, art. 134 Kpa, art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus oraz art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne. W uzasadnieniu podało, że odwołanie i wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wniesiono w otwartym terminie na wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta [...]. W tej sytuacji w pierwszej kolejności powinien zostać rozpoznany wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszym postępowaniu dotyczył tego, czy organ odwoławczy mógł stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącego Stowarzyszenia, mimo złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, że zgodnie z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.). Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Decyzja Prezydenta [...] została wydana w dniu [...] lipca 2017 r., zaś wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z odwołaniem został złożony w dniu 28 lipca 2017 r. (data stempla pocztowego). Stwierdzić wobec tego należy, że skoro dopiero w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] skarżące Stowarzyszenie zawarło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zatem nie uzyskało uprawnień strony postępowania i tym samym nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Uprawnienia zawarte w art. 31 § 3 K.p.a. służą organizacji społecznej, jedynie w sytuacji, gdy została już uprzednio dopuszczona do udziału w postępowaniu. Również w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jest możliwe gdy postępowanie to pozostaje w toku przed organem I lub II instancji, albowiem instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (porównaj wyroki NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2655/11, wyrok z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, wyrok z dnia 11 września 2013 r., sygn. II OSK 855/12). W literaturze wskazuje się również, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (tak: J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, Warszawa 2011, s. 215). Skoro więc w niniejszej sprawie stowarzyszenie nie wybrało możliwości dopuszczenia go do udziału w sprawie na zasadach wskazanych w art. 31 K.p.a. przed organem pierwszej instancji, to stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było przedwczesne bowiem nie został rozpoznany wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Brak rozpoznania tego wniosku nie miało wpływu na dokonanie oceny, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony, a w konsekwencji, że było niedopuszczalne. Za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706). Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Natomiast postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy i było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego powodu nie może zostać również uznany za zasadny zarzut naruszenie dyrektywy 2011/92/UE. Dotyczy ona bowiem oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Sąd nie dostrzegł również w zaskarżonym postanowieniu takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. Skoro skarga okazała się niezasadna zatem podlegała oddaleniu. Dlatego na podstawie art. 151, art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzeczono jak w sentencji.