IV SA/Wa 3279/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność uchwały w całości

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną uchwałą" albo "uchwałą zmieniającą"), wydaną na podstawie art.9a ust.15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz.1493 z późn. zm.), dalej także "u.p.p.r" albo "ustawy", Rada Gminy D. (dalej "Rada") zmieniła własną uchwałę z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. II. Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w M. (dalej także "Prokurator") wniósł do tut. Sądu, na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177) w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art.13 § 1 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), łączną skargę na: 1) uchwałę zmieniającą Rady z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz 2) uchwałę Rady z dnia [...] października 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej "uchwała w sprawie zespołu"), podnosząc łącznie przeciwko w/w uchwałom zarzuty istotnego naruszenia prawa, a mianowicie: - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3 - 5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa: (-) w Rozdziale II ust. 1 załącznika do Uchwały poprzez samodzielne i sprzeczne z ustawą określenie katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, (-) w Rozdziale II ust. 2 pkt 4 załącznika do Uchwały poprzez sformułowanie niewskazanych przez ustawę warunków odwoływania członka Zespołu w razie uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych, (-) Rozdziale II ust. 2 pkt 3 załącznika do Uchwały poprzez samodzielne i sprzeczne z ustawą nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności danych przed udziałem w pierwszym posiedzeniu zespołu, (-) w Rozdziale III ust. 10 załącznika do Uchwały wprowadzenie obowiązku składania sprawozdania z prac Zespołu Radzie Gminy; - art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz określenie terminu w § 3 jej wejścia w życie z dniem podjęcia; - §137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), przez powtórzenie w Rozdziale I ust. 3 i Rozdziale III ust. 1-3 i 5 załącznika do Uchwały przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1390). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwał w całości jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. III. Zarządzeniem z dnia 8 stycznia 2018 r. tut. Sąd rozdzielił wniesioną skargę do dwóch odrębnych postępowań, tj.: 1) do niniejszego postępowania w przedmiocie skargi na uchwałę zmieniającą oraz 2) do postępowania w przedmiocie skargi na uchwałę w sprawie zespołu, zarejestrowanego pod sygn. akt IV SA/Wa 3278/17. IV. W odpowiedzi na skargę, wniesionej pismem z dnia 6 grudnia 2017 r., Rada wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważność uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę należało uwzględnić w całości, albowiem została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa. VI. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady w sprawie zmiany wcześniejszej uchwały tego organu, określającej tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, podjętej przez Radę na podstawie art. 9a ust.15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Kontrolowaną obecnie uchwałą zmieniającą Rada dokonała w swoim § 1 pkt 1 i 2 zmiany § 3 uchwały w sprawie zespołu, polegającej na tym, iż w miejsce zapisu w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]" (§ 3 uchwały w sprawie zespołu), wprowadziła zapis w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy" (§ 1 pkt 1 i 2 uchwały zmieniającej). W/w zmiana narusza prawo w sposób istotny. 2. W pierwszej kolejności Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. W oparciu o tego rodzaju kwalifikację konsekwentnie wywodzić należy, iż uchwała zmieniająca tego rodzaju uchwałę (a zatem również i uchwała zaskarżona obecnie) również posiada status aktu prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały w sprawie zespołu, zmienionej uchwałą zaskarżoną obecnie, zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy uchwały w sprawie zespołu mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała wydawana na podstawie art.9a ust.15 u.p.p.r. jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. W tych okolicznościach należy bezspornie przyznać rację skarżącemu Prokuratorowi, że uchwała w sprawie zespołu, zmieniona uchwałą zaskarżoną obecnie, jako akt prawa miejscowego winna być bezwzględnie opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Obowiązek ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynikał bowiem w dacie wydania zaskarżonej uchwały wprost z art.13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych natomiast norma, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy – z art.4 ust.1 w/w ustawy. Tym samym uznać należy, iż: (-) brzmienie § 3 uchwały w sprawie zespołu w brzmieniu pierwotnym, przewidujące wejście tej uchwały w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], było w pełni prawidłowe, (-) zmiana § 3 w/w uchwały, dokonana na mocy § 1 i 2 uchwały zaskarżonej obecnie, w świetle której uchwała w sprawie zespołu miałaby wejść w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy narusza art.4 ust.1 w związku z art.13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. 3. Stwierdzić również należy, iż sama kontrolowana obecnie uchwała zmieniająca, także mająca status aktu prawa miejscowego, winna była również być opublikowana na zasadach właściwych dla aktów prawa miejscowego, tj. winna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tymczasem w § 3 uchwały wadliwie zastrzeżono, iż wchodzi ona z dniem podjęcia. W następstwie w/w wadliwego postanowienia uchwały zmieniającej nie została ona opublikowana we właściwym publikatorze. Powyższa okoliczność stanowi w świetle orzecznictwa sądowego samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (tj. kontrolowanej obecnie uchwały zmieniającej) w całości - "Uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g., zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g., ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych." (por. np. orzeczenia NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 oraz z dnia 23 października 2008 r. I OSK 701/08). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.