IV SA/Wa 3138/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2018 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Syndyka Masy Upadłości I. S.A. w upadłości likwidacyjnej (dalej: Syndyk, Strona, Skarżący) od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (RDOŚ) z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych, których celem jest przeciwdziałanie dalszemu pogłębianiu się szkody w środowisku powstałej na skutek negatywnego oddziaływania odpadów niebezpiecznych zdeponowanych na terenie działki nr [...] obręb [...] w B. – uchylił zaskarżoną decyzję i umarzył postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. RDOŚ nałożył na Syndyka, obowiązek przeprowadzenia ww. działań zapobiegawczych i określił również warunki jakie muszą zostać spełnione w trakcie realizacji przedmiotowych działań. Syndyk w odwołaniu od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zarzucił zaskarżanej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, takich jak: art. 4 ust. 1, art. 16 pkt 1, art. 15 ust. 1, 2 i 3, art. 13 ust. 6 pkt 4, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. ustawy z dnia 14 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ( Dz. U. z 2018 r. poz. 954, dalej: ustawa szkodowa) oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Rozpoznając powyższe odwołanie organ odwoławczy uznał, że zasługuje ono na uwzględnienie, a zatem zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uchylić i umorzyć postępowanie I instancji w całości. W ocenie organu wydana przez RDOŚ decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczy działań zapobiegawczych odnoszących się do szkody w środowisku na obszarze składowiska ogólnozakładowego, tj. składowisko przy ul. [...] działka ewid. nr [...] obręb [...], które stanowi byłe wyrobisko, w którym Z. w latach 1950-1075 składowały odpady produkcyjne, w tym z produkcji chemicznej prowadzonej w tym czasie. Poza przestaniu składowania odpadów urządzono na nim plac spalań odpadów innych niż niebezpieczne, niebezpiecznych z produkcji specjalnych, wypalania urządzeń i armatury wygumowanej, który zlikwidowano z powodu braku stosownych zabezpieczeń powietrza atmosferycznego. Odpady te nigdy nie zostały usunięte. W ocenie GDOŚ wymienione obszary, których dotyczy zaskarżona decyzja usytuowane są na terenie objętym zakresem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej. W decyzji tej organ uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowo-wodnego w rejonie ul. [...] na terenie Z. S.A. w B. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego decyzja RDOŚ z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczy szkody w środowisku zlokalizowanej na terenach, które stanowią przedmiot decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Powyższą decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewoda dokonał uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych środowiska dotyczących szkody w środowisku, która miała miejsce przy ul. [...] w B. Organ odwoławczy zaznaczył, iż decyzja ta jest nieprecyzyjna i w związku z tym nie ma możliwości precyzyjnego określenia jej zakresu. Tym samym przyjąć należy, iż zakres szkody w środowisku, której dotyczy ta decyzja tożsamy jest z zakresem szkody, której dotyczy zaskarżona decyzja RDOŚ. GDOŚ powołując się na treść art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, wskazał, że tryb polegający na nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań może być zastosowany w przypadku braku uzgodnienia przez organ działań naprawczych, w trybie art. 13 tej ustawy. Zatem rozstrzygnięcie wydawane w trybie art. 15 omawianej ustawy obejmuje ten sam przedmiot co rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 13 ustawy i może być wydane wyłącznie alternatywnie, tj. zamiast decyzji na podstawie art. 13 ustawy szkodowej. Ponadto organ odwoławczy dodał, że w chwili obecnej nie może być mowy o przeprowadzeniu działań zapobiegawczych skoro samą szkodę w środowisku stwierdzono już w roku 2007. Zdaniem GDOŚ z uwagi na to, że w obrocie funkcjonuje decyzja Wojewody [...] wydana w trybie art. 13 omawianej ustawy, którą to organ uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych i wobec brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, dopóki w obrocie pozostaje ta decyzja, brak jest możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań w trybie art. 15 przedmiotowej ustawy. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał za zasadne decyzję wydaną przez RDOŚ z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylić, a postępowanie I instancji umorzyć w całości. Na powyższą decyzję GDOŚ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. zaskarżonej decyzji zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że niedopuszczalne było wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej z uwagi na funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., wydanej na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej, co skutkowało nieuzasadnionym uznaniem, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzeniem postępowania, mimo braku tożsamości spraw załatwionych ww. decyzjami. Wobec powyższego Prokurator wniósł o na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm., dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Prokurator po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że decyzja organu I instancji - co wynika z punktu I. 2. jej sentencji oraz załącznika nr 1 do decyzji - dotyczy podjęcia działań zapobiegawczych na obszarze, który jedynie w niewielkiej części, pokrywa się z obszarem, którego dotyczy decyzja Wojewody [...]. Wskazana decyzja dotyczy bowiem obszaru 42 działek, wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji, które obejmują ponad 108 ha. Obszar ten wymaga podjęcia działań, których celem jest przeciwdziałanie dalszemu pogłębianiu się szkody w środowisku, mającej postać zanieczyszczenia wód podziemnych na tym terenie. Dalej Prokurator powołują się na stanowisko doktryny w tym przedmiocie zwrócił uwagę, że w art. 15 ustawy szkodowej ustawodawca uregulował obowiązki organów administracji publicznej w sytuacji, gdy podmioty korzystające ze środowiska nie wykonały obowiązków podjęcia działań zapobiegawczych lub działań naprawczych, ciężar podjęcia w/w działań obciąża podmiot korzystający ze środowiska. Sytuacja taka – w ocenie Skarżącego - ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Syndyk bowiem odmówił podjęcia działań, do jakich wezwał go RDOŚ, a w szczególności uzgodnienia i przeprowadzenia dalszych działań naprawczych. Jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. RDOŚ wskazał, że działania naprawcze, prowadzone uprzednio na działce nr [...] obr. [...] w B. na podstawie przytoczonej wyżej decyzji Wojewody, zostały zakończone, jednak okazały się nieskuteczne. Decyzja ta została skierowana do Wojewody do egzekucji, jednak - w ocenie organu I instancji - jej ewentualne wykonanie w żadnym stopniu nie zatrzyma silnie zanieczyszczonych wód podziemnych, migrujących w kierunku rzeki Wisły. Ponadto podniósł Prokurator - powołując się na uzasadnienie decyzji organu I instancji - że przedmiotem ww. decyzji Wojewody były wyłącznie działania związane z oczyszczaniem gruntu w obrębie występowania odpadów, a nie działania związane z oczyszczaniem wód podziemnych, z tego też względu egzekucja omawianej decyzji nie wpływa na zakres decyzji RDOŚ z dnia [...] stycznia 2018 r., ani z nią nie koliduje. Szkoda stwierdzona w 2007 r., której dotyczy wskazana wyżej decyzja Wojewody [...], swoim zakresem obejmowała przeprowadzenie działań naprawczych na obszarze ok. 4,0 ha, w związku z zanieczyszczeniem działek, na których znajdowało się składowisko odpadów. Natomiast w obecnej chwili wystąpieniem szkody w środowisku w postaci zanieczyszczenia wód podziemnych zagrożone są inne działki, których dotyczyło postępowanie RDOŚ w B. i w tym zakresie przeprowadzenie działań zapobiegawczych jest konieczne. W ocenie Prokuratora za nietrafne należy uznać także stanowisko GDOŚ, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie działań zapobiegawczych z uwagi na stwierdzenie szkody w środowisku w 2007 r. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej, szkodą w środowisku jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego. Stan początkowy, do którego odniósł się RDOŚ, oceniając przesłanki wydania decyzji, stanowił stan wód podziemnych, jaki stwierdzono w raporcie rocznym z obserwacji i kontroli wód podziemnych w rejonie b. Z. w B. w roku 2013, opracowany przez P. sp. z o.o. w G. Natomiast pogorszenie jakości wód stwierdzono w analogicznym raporcie, dotyczącym roku 2014, opracowanym przez w/w podmiot. W związku z powyższym szkoda, jakiej dotyczyła decyzja Wojewody w roku 2007 nie mogła być tożsama ze szkodą badaną na gruncie niniejszego postępowania, co prowadzi do wniosku, że decyzje te oparte są na innych stanach faktycznych i dotyczą innego przedmiotu. Poza tym, co istotne, z treści art. 6 pkt 4 ustawy szkodowej, wynika, że działaniami zapobiegawczymi są działania podejmowane w związku ze zdarzeniem, działaniem lub zaniechaniem powodującym bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, w celu zapobieżenia szkodzie lub zmniejszenia szkody, w szczególności wyeliminowanie lub ograniczenie emisji. Wobec powyższego zdaniem Prokuratora nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem GDOŚ, że niedopuszczalne było wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 15 ustawy szkodowej. Przedmiot postępowania, rozumiany jako zagrożenie dalszego pogłębiania się szkody w środowisku na terenie nieruchomości wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji RDOŚ w B., nie jest bowiem tożsamy z przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżanej decyzji. W toku postępowania na wniosek T. z siedzibą w O. dopuszczono je postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3138/18) do udziału w niniejszym postępowaniu. Do akt sprawy w toku postepowania dołączono wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie GDOŚ z [...] grudnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w B. z [...] października 2018 r. uznające wniesione przez zobowiązanego (Syndyka) zarzuty za nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydent Miasta B. wniósł uwzględnienie skargi, podtrzymując argumentację przedawnioną przez Prokuratora. Swój udział w niniejszym postępowaniu zgłosił także Rzecznik Praw Obywatelskich (pismo z [...] lutego 2019 r.), w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymując stanowisko i argumentację Prokuratora. Pismem z [...] lutego 2019 r. T. przedstawiając swoje stanowisko w sprawie podniosło, że skarga prokuratora "jest w zupełności uzasadniona". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania, jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która w jakikolwiek sposób naruszałaby obowiązujące prawo. W ocenie Sądu przedwczesne jest stanowisko organu odwoławczego w zakresie w jakim wskazuje on na umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że ustalenia organu są ogólne, nie odnoszą się do zasadniczych kwestii, a uzasadnienie organu jest nieprzekonywujące, wskazują na to następujące okoliczności: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem decyzji Wojewody [...] były wyłącznie działania związane z oczyszczaniem gruntu w obrębie występowania odpadów, tj. postępowanie naprawcze, a nie działania związane z oczyszczaniem wód podziemnych - o charakterze zabezpieczającym (inny zakres decyzji). Z tego też względu egzekucja omawianej decyzji w zakresie prowadzonych działań nie wpływa na zakres decyzji RDOŚ w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. ani z nią nie koliduje. Poza tym szkoda stwierdzona w 2007 roku, której dotyczy decyzja Wojewody [...], swoim zakresem obejmowała przeprowadzenie działań naprawczych na obszarze ok. 4,0 ha, w związku z zanieczyszczeniem działek, na których znajdowało się składowisko odpadów. Natomiast w obecnej chwili – mając na uwadze ustalenia organów - wystąpieniem szkody w środowisku w postaci zanieczyszczenia wód podziemnych zagrożone są inne działki, których dotyczyło postępowanie RDOŚ w B. i w tym zakresie przeprowadzenie działań zapobiegawczych jest niezbędne. Teren objęty postępowaniem jest znacznie większy, bo jak wskazano w sentencji decyzji organu I instancji, poddanie środowiska gruntowo-wodnego w obrębie działek wymienionych w załączniku nr 1. obejmuje obszar ponad 108 ha (pkt I . 2 sentencji decyzji organu I instancji). Zatem wobec powyższych uwag i skomplikowanego stanu faktycznego nie można mówić – w niniejszej sprawie – o tożsamości spraw wszczętych w trybie art. 13 i 15 ust. 1 ustawy szkodowej. Po drugie, w sytuacji gdy podmiot nie wykonuje wydanej w trybie art. 13 ustawy szkodowej decyzji, czyli nadal nie podejmuje działań zapobiegawczych i naprawczych, będzie to podstawa do ewentualnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie do wydania kolejnej decyzji w tym trybie (por. Federczyk W., Kosieradzka-Federczyk A., Komentarz do art. 15 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, LEX). Sytuacja taka, jak wskazano już wyżej, ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Syndyk masy upadłości I. S.A. w upadłości likwidacyjnej odmówił podjęcia działań, do jakich wezwał go Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., a w szczególności uzgodnienia i przeprowadzenia dalszych działań naprawczych. Wszczęto także wobec niego postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. (postanowienie ............) Jak już wcześniej wskazano wobec tego, brak jest podstaw do wydania kolejnej decyzji w trybie art. 13 ustawy szkodowej. W tym stanie faktycznym nie stoi natomiast nic na przeszkodzie wszczęcie postępowania w trybie art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, bowiem postępowanie naprawcze zostało zakończone i nie odniosło zamierzonego celu. Poza tym Syndyk masy upadłości I. S.A. w upadłości likwidacyjnej odmówił podjęcia działań, do jakich wezwał go RDOŚ w B., a w szczególności uzgodnienia i przeprowadzenia dalszych działań naprawczych. Wobec tego w sytuacji, w której podmiot korzystający ze środowiska nie podejmuje działań zapobiegawczych i naprawczych, właściwy organ powinien, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o szkodach, wydać decyzję nakładającą na zobowiązanego obowiązek przeprowadzenia wymaganych działań (Górski Marek, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska, Odpowiedzialność za szkody w środowisku i inne instrumenty odpowiedzialności administracyjnoprawnej, komentarz Lex). Na tę kwestię także zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. RDOŚ w B., gdzie wskazano, że działania naprawcze, prowadzone uprzednio na działce nr [...] obr. [...] w B. na podstawie przytoczonej wyżej decyzji Wojewody [...], zostały zakończone, jednak okazały się nieskuteczne. Decyzja ta została skierowana do Wojewody [...] do egzekucji, jednak - w ocenie organu I instancji - jej ewentualne wykonanie w żadnym stopniu nie zatrzyma silnie zanieczyszczonych wód podziemnych, migrujących w kierunku rzeki [...]. Poza tym zgłoszenie szkód przez Prezydenta Miasta B., jak i Miejskie Wodociągi i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. na terenie dawnych Z., dotyczyły zdarzeń zaistniałych w latach składowania odpadów w latach 1950-1097 przez Z. oraz nieskuteczność działań podejmowanych przez Z. podejmowanych w latach późniejszych, w tym na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2000 r. w przedmiocie zatwierdzenia programu dostosowawczego umożliwiającego warunkowe skreślenie Zakładów z listy zakładów najbardziej uciążliwych dla środowiska oraz na podstawie decyzji tego organu z [...] listopada 2007 r. w przedmiocie działań naprawczych. RDOŚ zobligowany był wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji, w myśl art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej wówczas, gdy zaistnieje szkoda w środowisku oraz mając na uwadze zasadę zapobiegania i przezorności (art. 6 u.p.o.ś.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej przez bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku - rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Z kolei definicję szkody w środowisku zawiera art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej, w myśl którego przez szkodę w środowisku - rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowisk. Z akt sprawy można wywieść, że szkoda w wodach wystąpiła, a wynika to z faktu pogorszenia jakości wód podziemnych w 2014 r. w stosunku do stanu początkowego w 2013 r. Potwierdza to bowiem opracowanie z lutego 2015 r. dotyczący stanu wód podziemnych w roku 2014 r. oraz ekspertyza [...] w K. z listopada 2017 r. Wobec powyższych uwag w ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone prawidłową analizą stanu faktycznego, uzasadnienie organu odwoławczego jest ogólne i nie odnosi się do zasadniczych problemów sprawy. Wskazuje to zatem na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić trzeba, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w ocenę dowolną, musi być dokonana z zachowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać nie tylko oceny poszczególnych dowodów z osobna, ale także wszystkich dowodów we wzajemnym powiązaniu, kierując się wiedzą oraz zasadami doświadczenia życiowego. W uzasadnieniu decyzji organ winien zawrzeć ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię stosowanych przepisów prawa oraz dokonać subsumpcji stanu faktycznego pod stosowną normę prawną (art. 107 § 3 k.p.a.). Z powyższych obowiązków organ się nie wywiązał. Z tych względów Sąd uwzględnił skargę, a organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę rozważy powyższe uwagi i wyda ponownie decyzję w sprawie. W związku z powyższymi uwagami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.