IV SA/Wa 3107/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Katarzyna Golat, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Z. B. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekającej o wymeldowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekł o wymeldowaniu Z. B. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Od niniejszej decyzji Z. B. [...] września 2016 r., za pośrednictwem urzędu pocztowego, nadał odwołanie. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do kwestii doręczenia Z. B. decyzji Prezydenta [...] na adres stałego pobytu. Wojewoda [...] wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymeldowania zostało wysłane na adres ul. [...] w [...] i zostało skutecznie podjęte przez Z. B. [...] lutego 2016 r. Zawiadomienie to zawierało informację, że zgodnie z art. 41 § i 2 K.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, zaś w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Organ wskazał, iż Z. B. podczas składania [...] marca 2016 r. wyjaśnień do protokołu w niniejszej sprawie przed organem I instancji, wniósł o kierowanie korespondencji na adres stałego pobytu. Wobec powyższego, decyzja orzekająca o wymeldowaniu została skierowana do wyżej wymienionego na adres ul. [...] m [...] w [...] i została, w ocenie organu, prawidłowo odebrana w dniu [...] kwietnia 2016 r. przez pełnoletniego domownika. Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Organ uznał, że datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę tzn. w niniejszej sprawie dzień [...] kwietnia 2016 r., kiedy to nastąpiło wydanie przesyłki, skierowanej do Z. B. pod adresem ul. [...] m [...] w [...], pełnoletniemu domownikowi. Domownik ten podjął się oddania przesyłki. Ponadto organ podkreślił, iż okoliczność niedoręczenia w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji powyższego, złożone przez Z. B. odwołanie, zostało przez organ uznane za złożone po upływie czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. i dlatego też w trybie art. 134 K.p.a. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazała, iż niniejszy termin upłynął w dniu [...] maja 2016 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Z. B. zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 35 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r. poz. 388 ze zm.) poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie w zakresie wskazanym w odwołaniu, - naruszenie przepisów postępowania art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 43 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego przez organ II instancji i błędne stwierdzenie, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu gdy nie było podstaw do uznania za skutecznie doręczonej decyzji organu I instancji z dniem [...] kwietnia 2016 r. Jako, że osoba podpisana na zwrotnym potwierdzeniu nie była dorosłym domownikiem, nie jest znana skarżącemu, nie posiadała z jego strony upoważnienia do odbioru a organ doręczając nie zastosował trybu z art. 43 K.p.a. i nie wykazał, iż pozostawił informację o takim sposobie doręczenia, - nieważność decyzji organu I instancji oraz zaskarżonego postanowienia wobec rażącego naruszenia prawa w związku z uznaniem za skutecznie doręczonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy doręczono ją nieuprawnionej osobie z naruszeniem trybu, o którym mowa w art. 40-46 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzję odebrała osoba nieuprawniona, nie będąca ani domownikiem ani sąsiadem, bez stosownego pouczenia i umieszczenia informacji o takim doręczeniu. Ponadto zarzucił organowi, iż wydając zaskarżone postanowienie nie rozpoznał istoty sprawy i zarzutów zawartych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W niniejszej sprawie przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego została prawidłowo skierowana na adres wskazany przez skarżącego, podczas składania wyjaśnień do protokołu z [...] marca 2016 r. Skarżący wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania został pouczony o obowiązku zawiadomienia o każdej zmianie swojego adresu i konsekwencjach wynikających z zaniedbania tego obowiązku. Decyzja skierowana do skarżącego została odebrana [...] kwietnia 2016 r. przez pełnoletniego domownika (k. 29 akt administracyjnych), powyższe potwierdził własnoręcznym podpisem z datą doręczający oraz dorosły domownik. Wobec zakwestionowania przez skarżącego skutecznego doręczenia decyzji Prezydenta [...], stwierdzić należy, że wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12. Niepublikowany. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2009 r. sygn. I OSK 453/08 i z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 718/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Doręczenie decyzji polegające na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu ma charakter jednorazowy. Nie jest więc dopuszczalne ponowne – prawidłowe - doręczenie w miejsce wcześniejszego wadliwego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który podziela w tym względzie stanowisko Sądu Najwyższego (por. np. postanowienia SN z dnia 4 września 1970 r. sygn. akt I PZ 53/70, OSNCP z 1971 r. nr 6, poz. 100 oraz z dnia 12 stycznia 1973 r. sygn. akt I CZ 157/72, OSNCP z 1973 r. nr 12, poz. 215), ponieważ obalenie domniemania o doręczeniu pisma w trybie zastępczym nie prowadzi do wniosku, że doręczenie nie zostało dokonane, to do kwestionowania prawidłowości doręczenia zastępczego właściwa jest instytucja przywrócenia terminu. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. P 13/05 (OTK z 2006 r. nr 2A, poz. 20), dotyczącym doręczenia w trybie art. 73 P.p.s.a., jak również w wyroku z dnia 15 października 2002 r. sygn. SK 6/02 (OTK z 2002 r. nr 5A, poz. 65), dotyczącym analizowanej kwestii w postępowaniu cywilnym, uznał, że skuteczne zakwestionowanie przez stronę prawidłowości doręczenia zastępczego dokonuje się procesowo nie przez zakwestionowanie faktu doręczenia, lecz przez uchylenie się od ujemnych skutków w zakresie upływu terminu, jakie wynikają dla strony z tego doręczenia, czemu służy wniosek o przywrócenie terminu. Jak wskazał Trybunał, przywrócenie terminu niweczy subiektywne przekonanie sądu, że doręczenie zastępcze było skuteczne z datą upływu terminu złożenia przesyłki na poczcie lub w innym dla tego przeznaczonym miejscu. Przywrócenie terminu zasadza się na obaleniu domniemania opartego na założeniu, że strona mogła się zapoznać z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła - nastąpiło to z przyczyn leżących po jej stronie. W tym miejscu zauważyć należy, iż wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 3107/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nie zasługują na uznanie także twierdzenia strony, że osoba, która odebrała przesyłkę nie podjęła się jej oddania adresatowi, co skutkuje nieprawidłowym jej doręczeniem. Należy w pełni podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2413/14, iż art. 43 K.p.a. nie przewiduje składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi, jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe. Z treści tego uregulowania nie wynika, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi (tak też NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 916/14). Ponadto z treści art. 43 K.p.a. jednoznacznie wynika, że jedynie o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest możliwe, w drzwiach adresata. Przesyłkę zaś skierowaną do skarżącego odebrał dorosły domownik, tak więc nie powstał obowiązek zawiadomienia adresata o doręczeniu przesyłki. Zauważyć bowiem należy, iż także przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. skierowaną do uczestnika postępowania S. M. odebrał tego samego dnia – [...] kwietnia 2016 r., ten sam pełnoletni domownik. W myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższy przepis uprawiał organ do wydania zaskarżonego w sprawie postanowienia. Do doręczenia decyzji Prezydenta [...] skierowanej do skarżącego doszło [...] kwietnia 2016 r., a odwołanie zostało wniesienie z uchybieniem czternastodniowego terminu określnego w art. 129 § 2 K.p.a. – odwołanie zostało wniesione [...] września 2016 r., zaś termin do jego skutecznego wniesienia upłynął [...] maja 2016 r. Ponadto zauważyć należy, że składając wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skarżący wskazał, iż uchybił terminowi bez własnej winy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 35 w zw. z art. 28 ustawy o ewidencji ludności, Sąd wyjaśnia, iż wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, organ nie był uprawniony do merytorycznego odnoszenia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ odwoławczy powinien bowiem, co też uczynił w niniejszej sprawie, najpierw rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania a następnie dokonać kontroli zachowania terminu do jego wniesienia. Dopiero stwierdzenie, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, upoważnia organ do przeprowadzenia kolejnej fazy postępowania odwoławczego tzn. fazy postępowania wyjaśniającego a w konsekwencji - wydania decyzji. Wobec powyższego, brak odniesienia się przez organ w zaskarżonym postanowieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu m. in. dotyczących błędnego stwierdzenia, że skarżący opuścił lokal i nie znajduje się w nim centrum jego spraw życiowych, nie narusza wyżej wymienionych artykułów ustawy o ewidencji ludności. Reasumując, w ocenie Sądu, organ administracji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponadto poprzez uzasadnienia faktyczne i prawne nie naruszyły też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 K.p.a. Oceniając zaskarżone postanowienie, Sąd nie stwierdził uchybień, skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Zarzut nieważności decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu nie mógł zostać skutecznie podniesiony albowiem przedmiotem niniejszej sprawy było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.