IV SA/Wa 3015/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Joanna Borkowska, Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], orzekającą o nieuznaniu zastrzeżeń A. i M. M. do Projektu uproszczonego planu urządzenia lasu miasta [...], w zakresie dotyczącym ustaleń dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. A. M. i M. M. wnieśli o wyłączenie z uproszczonego planu urządzenia lasu działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] w [...], wskazując jednocześnie, że plan nie został wyłożony w Urzędzie Miasta [...] i został przekazany bez wyłożenia do Starostwa [...]. Pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r., doręczonym w dniu 31 sierpnia 2018 r., zawiadomiono, zawiadomiono A. M. i M. M. o wyłożeniu projektu planu. Projekt uproszczonego planu urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, położonych na terenie miasta [...], według stanu na [...] kwietnia 2018 r. na okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2028 r., sporządzony przez A. C. – pracownia urządzania lasu, został wyłożony m.in. w Urzędzie Miejskim w [...] w okresie od [...] sierpnia do [...] października 2018 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., Starosta [...] orzekł o nieuznaniu zastrzeżeń A. i M. M. do Projektu uproszczonego planu urządzenia lasu miasta [...], w zakresie dotyczącym ustaleń dla działek [...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. M. i M. M. wskazując, że przedmiotowe działki od kilkudziesięciu lat nie mają charakteru leśnego, a istnieje na nich powierzchnia niezalesiona. Działki mają wybudowane media (woda, kanalizacja), jak również zjazd z drogi powiatowej nr [...], gdzie Starostwo planuje przejęcie części działki nr [...] pod ścieżkę rowerową. Działki pod względem jakościowym, gospodarczym i produkcyjnym są słabe. Cały kompleks 9.048 m2 położony jest wewnątrz rozbudowującego się miasta, otoczony z trzech stron terenami kiedyś leśnymi, lecz teraz intensywnie zagospodarowującymi się. Zdaniem odwołujących się i opisem fachowców, decyzja jest niezgodna ze stanem rzeczywistym, ponieważ na części działek [...] i [...] jest halizna (cześć pozbawiona drzewostanu), a uznanie części do wyłączenia z uproszczonego planu urządzenia lasu zależy tylko i wyłącznie od dobrej woli urzędników. Rozpatrując powyższą sprawę i odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie mogły one wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Fakt, że przedmiotowe działki znajdują się w mieście, a w okolicy prowadzona jest intensywna zabudowa – nie wpływa na możliwość nieujęcia działek w planie. Uproszczony plan urządzenia lasu stanowi tylko narzędzie prowadzenia gospodarki leśnej, a więc obowiązku właścicieli do utrzymania lasu. Rolą organu jest wyznaczenie zasad w tym zakresie poprzez przyjęcie planu. Organ nie ma w tym zakresie możliwości pominięcia danego terenu, jeżeli jest on lasem. Przedstawione zaś argumenty o istnieniu na terenie przedmiotowych działek halizny, jak i słabym pod względem jakościowym, gospodarczym i produkcyjnym charakterze działek, nie ma znaczenia dla sprawy pod kątem wyłączenia działek z planu. Argumenty te mogłyby ewentualnie wpływać na szczegółowe zapisy planu, a więc ujęte w nim zabiegi z zakresu gospodarki leśnej, jednak w tym zakresie wnioski nie zostały zgłoszone. Dla uznania danego gruntu za las powinny być łącznie spełnione warunki określonej powierzchni, rodzaju roślinności oraz przeznaczenia do produkcji leśnej, przy czym ten ostatni warunek nie oznacza oczywiście faktycznego prowadzenia takiej produkcji w momencie dokonywania oceny charakteru użytku. Natomiast określenie rodzaju użytku powinno być poprzedzone oceną istnienia tej przesłanki. W ocenie Kolegium, fakt znajdowania się na danym terenie lasu halizny nie oznacza, że grunt niepokryty roślinnością przestaje być lasem. Stan halizny może wynikać z czynników naturalnych (np. pożar) lub planowej działalności (wycięcie drzew w celu pozyskania drewna). Stan taki należy uznawać za przejściowy, a zasady prawidłowej gospodarki leśnej powinny zmierzać do zalesienia (dokonania nasadzeń) na takim terenie. Jako przykład wskazano, że fakt istnienia w lesie polany nie oznacza, iż jej teren nie stanowi części lasu. Organ odwoławczy zapoznał się dodatkowo, poprzez serwis [...], prowadzony przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii (www.geoportal.gov.pl), z ortofotomapą przedmiotowego terenu, z której wynika, że działki te są zalesione i wraz z otaczającymi działkami tworzą zwarty teren leśny. Tak więc ustalenia co do leśnego charakteru tych działek nie zostały podważone. Organ zwrócił uwagę odwołującym się, że uproszczony plan urządzenia lasu służy jedynie celom prowadzenia gospodarki leśnej na danym ternie. Nie ma więc on na celu, poprzez swoje zapisy, doprowadzić do zmiany przeznaczenia terenu, np. na cele budowlane. Celom tym służą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu leśnego, ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 7 ust. 1 przewiduje, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. W art. 7 ust. 2 tej ustawy wskazano zaś, że dla przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne wymagana jest zgoda marszałka województwa wyrażona po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Procedura ta jest jednak stosowana w ramach przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie w piśmie z dnia 8 sierpnia 2018 r. wnioskodawcy wskazali, że składają wniosek do uproszczonego planu, jednak treść tego pisma można – tak jak to zrobił organ I instancji – zakwalifikować jako zastrzeżenie, gdyż wnioskodawcy kwestionują leśny charakter przedmiotowych działek. Organ dostrzegł, że w niniejszej sprawie wniosek został złożony przed wyłożeniem projektu planu we właściwym urzędzie gminy. Skoro jednak przepis w zakresie zawiadomienia o wyłożeniu planu i zakreśleniu terminu na zgłoszenie wniosków lub zastrzeżeń ma charakter gwarancyjny, nie można uznać za wadliwe (przedwczesne) złożenie wniosków czy też zastrzeżeń do projektu planu istniejącego, z którym strony zapoznały się w innym miejscu – w organie właściwym w sprawie planu (starosty). Ponadto samo zawiadomienie o wyłożeniu planu zostało doręczone już w trakcie biegu okresu wyłożenia planu w urzędzie gminy. Tak więc potwierdza to, że strony miały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości działania organu gminy i w celu zabezpieczenia własnych interesów złożyły wniosek wcześniej, jednakże w stosunku do istniejącego i przekazanego do wyłożenia projektu. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż odwołujący się nie kwestionują samych zapisów uproszczonego planu, a przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zasadności zgłoszonych zastrzeżeń, to decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Skoro w sprawie zapisy ewidencji gruntów jasno świadczą, że przedmiotowa nieruchomość stanowi użytek leśny, spełniający definicję lasu z ustawy o lasach, należało objąć tę nieruchomość zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu. Działanie takie z kolei w żaden sposób nie uniemożliwia właścicielom podejmowania działań w celu zmiany przeznaczenia terenu, jednakże musi się to odbyć w przewidzianym dla tego odrębnie trybie, tj. w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego też względu SKO orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nie zgodziła się A. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i żądając uchylenia jej i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów: - proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania i nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu; - prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. i lasach, poprzez uznanie, że działki nr [...] i nr [...] stanowią działki leśne w rozumieniu tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o nieuznaniu zastrzeżeń skarżących do Projektu uproszczonego planu urządzenia lasu miasta [...], w zakresie dotyczącym ustaleń dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. W istocie zastrzeżenia skarżących sprowadzały się jednak do próby zmiany przeznaczenia tych działek na cele nieleśne. Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r. poz. 6 ze zm.; dalej: ustawa), uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z kolei w myśl art. 19 ust. 3 ustawy, dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych na zlecenie starosty. Jak stanowi art. 21 ust. 4 ustawy, projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. Stosownie zaś do art. 21 ust. 5 ustawy, w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu, a starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. Zauważyć również należy, ze w myśl art. 3 ust. 1 ustawy, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Słusznie organy przyjęły, że o przeznaczeniu danego gruntu do produkcji leśnej decyduje ustalenie leśnego sposobu użytkowania, potwierdzone odpowiednimi zapisami w ewidencji gruntów i budynków, co dotyczy przedmiotowych działek (wskazany użytek gruntowy – las). Działki [...] i [...] są gruntami leśnymi, ponieważ w ewidencji gruntów i budynków ustalony został ich leśny sposób użytkowania, lasy występujące na nich mają powierzchnię większą niż 0,10 ha i są częścią większego kompleksu leśnego, a ponadto grunty nie zostały wyłączone z produkcji leśnej na podstawie decyzji dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Oznacza to, że nie można wyłączyć tych działek z opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu. Przepisy dotyczące sporządzania i zatwierdzania uproszczonego planu urządzenia lasu nie stanowią alternatywy dla trybu zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, określonych w ustawie z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) i w ustawie z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) oraz nie przewidują możliwości wyłączenia z jego opracowania działek, które spełniają warunki uznawania za las w świetle art. 3 ustawy o lasach. Podkreślić należy, że uproszczony plan urządzenia lasu służy jedynie celom prowadzenia gospodarki leśnej. Nie jest jego celem dokonywanie zmian w zakresie przeznaczenia czy sposobu użytkowania danego terenu. O tym czy dany grunt jest lasem rozstrzyga definicja zawarta w ustawie o lasach, a charakter gruntu jest ujmowany ewidencji gruntów i budynków. Zapis w tej ewidencji ma zasadnicze znaczenie dla uznaniu danego terenu za las. W samym zaś postępowaniu w sprawie przyjęcia planu urządzenia lasu nie są dokonywane zmiany w ewidencji, gdyż należy to do odrębnej procedury przewidzianej w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.). W judykaturze wskazuje się, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, decyduje w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie w oparciu o definicję ustawową zawartą w ustawie o lasach i z pominięciem wpisu w ewidencji. Lasem w rozumieniu powołanej ustawy jest więc każdy grunt, który spełnia prawne przesłanki przewidziane w jej art. 3 pkt 1 lub 2, bez względu na to, czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna i czyją pozostaje własnością. Za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c ustawy (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody, ani nie został wpisany do rejestru zabytków. O tym, czy dany grunt jest lasem decyduje zatem, co do zasady, zapis w ewidencji gruntów (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 946/17, Legalis nr 1715803 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 1178/17, Legalis nr 1742226). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy. W aktach administracyjnych znajdują się notatki z wglądu do bazy Ewidencji Gruntów i Budynków z dnia [...] września 2019 r., z których wynika, że działka nr [...] stanowi las oznaczony LsV (0,0522 ha) i LsVI (0,4299 ha), a działka nr [...] – las LsVI (0,4227 ha). W projekcie uproszczonego planu urządzenia lasów obejmującym przedmiotowe działki wskazano, że na działce [...] znajdują się: drzewostan brzozowy w wieku około 23 lat, II klasy bonitacyjnej o powierzchni 0,1800 ha – z zaplanowanym cięciem sanitarnym, halizna (grunt leśny, przejściowo pozbawiony roślinności leśnej) o powierzchni 0,2421 ha – przewidziana do odnowienia oraz drzewostan brzozowy w wieku około 60 lat II klasy bonitacyjnej o powierzchni 0,600 ha – z zaplanowanymi cięciami sanitarnymi. Natomiast na działce nr [...] znajduje się drzewostan brzozowy w wieku około 23 lat II klasy bonitacyjnej o powierzchni 0,1400 ha – z zaplanowanymi cięciami sanitarnymi oraz halizna o powierzchni 0,2872 ha – przewidziana do odnowienia. Powyższe ustalenia były są wystarczające do stwierdzenia, że przedmiotowe działki stanowią las w rozumieniu ustawy o lasach. Z ustawy tej wynika obowiązek przyjęcia dla danego terenu uproszczonego planu urządzenia, w celu prowadzenia na tym terenie prawidłowej gospodarki leśnej. Z tego też względu wniosek o nieuwzględnienie w uproszczonym planie urządzenia lasu działek [...] i [...] był niemożliwy do realizacji. Sprzeciwiają się temu przepisy ustawy, nakazujące dla każdej działki stanowiącej las ustalenie zasad prowadzenia gospodarki leśnej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania. Zważywszy na powyższe nie sposób podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez organ wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, czy zawartego w art. 77 § 1 kpa obowiązku wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 1 pkt 6 kpa decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne i jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa – została wyczerpująco uzasadniona. W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut skargi w zakresie błędnej wykładni art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach. Wreszcie podkreślić należy, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów postępowania, ani prawa materialnego, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.