IV SA/Wa 2896/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka Akcyjna z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiot skargi stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "SKO w [...]" lub "Kolegium") z [...] września 2019 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności własnej decyzji Kolegium z [...] października 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa z [...] marca 2016 r. nr [...] o wymierzeniu [...] S.A. z siedzibą w [...] opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych (obecnie "wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi") za 2014 r. w wysokości 3709,00 zł z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję wymierzającą skarżącej Spółce opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych za 2014 r. w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji dotyczyła "wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi za 2014 r.". Błąd ten był przedmiotem sprostowania, co znalazło wyraz w postanowieniu Kolegium z [...] czerwca 2018 r. Nr [...] i z [...] lipca 2018 r. sygn. [...]. SKO w [...] podało, że postanowienie to uchylono prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2774/18. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że wskazane błędy nie mogły być sprostowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a., gdyż dotyczyły meritum sprawy. W tym stanie sprawy skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2017 r. ze względu na rażące naruszenie prawa. Kolegium przyjęło, że bezsporne jest, iż decyzja utrzymuje rozstrzygnięcie z 11 marca 2016 r., a popełnione zostały błędy jedynie w sentencji i uzasadnieniu decyzji Kolegium. SKO w [...] wyjaśniło, że zasadniczy błąd polegał na wpisaniu zamiast "wprowadzania ścieków do wód lub ziemi", zdania "poboru wód podziemnych" w różnych miejscach decyzji, co nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na decyzję z [...] września 2019 r. wywiodła [...] S.A. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu: a) naruszenie prawa materialnego — art. 156 § 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 113 § 1 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja SKO w [...] z [...] października 2017 r. i poprzedzająca ją decyzja, rażąco naruszają prawo jako sprzeczne wewnętrznie i zewnętrznie oraz zawierają nieprawidłowe określenie obowiązku adresata decyzji, uniemożliwiające wykonanie tego obowiązku, które to błędy nie dadzą się naprawić w drodze sprostowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sformułowanie sprzecznego uzasadnienia decyzji, w którym organ jednocześnie przyznaje istnienie w decyzji badanej w trybie nadzwyczajnym błędu o dużym ciężarze i uznaje, że nie zaszło rażące naruszenie prawa oraz przez nieodniesienie abstrakcyjnej argumentacji do konkretnych okoliczności sprawy, co czyni uzasadnienie decyzji niewyjaśniającym rzeczywiście niczego w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, a także podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia stanowiło rozstrzygnięcie wydane w trybie nieważnościowym. Skoro decyzja zapadła w postępowaniu nadzorczym, to należało uwzględnić, że działanie organu wymagało odmiennego podejścia do sprawy niż ma to miejsce w postępowaniu rozpoznawczym. Postępowanie to podlega specyficznym regułom, gdyż jego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem jej obarczenia znamionami wad kwalifikowanych, w rozumieniu art. 156 k.p.a. Wystąpienie wad tego rodzaju powoduje bowiem, że z mocy ustawy powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się on nie nawiązuje. W postępowaniu nieważnościowym dokonuje się oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Co istotne, w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, wychodząc z założenia, że wada musi wynikać z samej decyzji i być oczywista bez bliższego badania. Organ nadzorczy orzeka tylko i wyłącznie na podstawie posiadanego w aktach materiału pod kątem naruszenia art. 156 k.p.a., przy stanie faktycznym i prawnym istniejącym na datę wydania kontrolowanej decyzji. Tak więc zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. pozostaje nieadekwatny do stanu sprawy. Wskazać również należy, że wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą tkwić w samym rozstrzygnięciu, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jego wydania. Oczywistość naruszenia prawa musi "rzucać się w oczy", ponieważ restrykcyjność sankcji tego rodzaju powoduje, że przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować taką sankcją. Takie nie miało jednak miejsca, gdyż autor skargi upatruje znamion nieważności decyzji z [...] października 2017 r. w rozbieżności między sentencją a uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że przepis art. 107 k.p.a. określa jakie elementy powinna zawierać każda decyzja administracyjna. Niewątpliwe najważniejszym jej elementem jest rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji. Przyjmuje się nawet, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, gdyż to w nim, a nie w innych jej elementach, dokonuje się konkretyzacja prawa. Co więcej, winno ono być wyrażone wprost w osnowie (sentencji) decyzji, ponieważ rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma natomiast na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Innymi słowy, ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Sporządzenie uzasadnienia ma bowiem charakter następczy w stosunku do aktu rozstrzygnięcia sprawy, którego wyrazem jest sentencja. Uzasadnienie nie może więc zastąpić rozstrzygnięcia, a w przypadku rozdźwięku między sentencją a uzasadnieniem decyzji, o sposobie rozstrzygnięcia decyduje osnowa. Sąd doszedł do przekonania, że decyzja z [...] października 2017 r., mimo wad jej uzasadnienia, nie nosi znamion nieważności. Wada istotna kwalifikowana musi bowiem tkwić w samej decyzji, a nie wynikać z jej uzasadnienia. Powtórzyć należy, że aby doszło do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie prawa musi polegać na oczywistej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a skutki wywołane przez tą decyzję musiałyby być nie do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności. Za rażące naruszenie prawa nie mogą zatem być uznane wady uzasadnienia decyzji, które nie mają żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, jak ma to miejsce w sprawie. Lektura decyzji z [...] października 2017 r. prowadzi do wniosek, że w treści jej sentencji prawidłowo określono, która decyzja została utrzymana w mocy. Ponadto, osnowa decyzji została zredagowana w taki sposób, że nawet pobieżna analiza jej treści wskazuje, iż dotyczy właśnie decyzji z [...] marca 2016 r., co potwierdza podana data jej wydania, numer, który został jej nadany, a nawet przywołany znak tego pisma. Nie budzi także wątpliwości, kto był adresatem tej decyzji. Sąd zauważa wprawdzie, że błąd w uzasadnieniu decyzji powstał na skutek posługiwania się przy redagowaniu jej treści metodą "kopiuj-wklej" z innego rozstrzygnięcia, co w czasach powszechnej informatyzacji jest działaniem niestety dosyć często spotykanym. Pomimo tego uchybienia nie może jednak być absolutnie żadnych wątpliwości co do tego, co rozstrzygał organ. Choć świadczy to o jego niestaranności przy redagowaniu decyzji, co z punktu widzenia zasad dobrej administracji jest naganne, to nie może uzasadnić zastosowania sankcji nieważności częściowo błędne uzasadnienie, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Co więcej, stwierdzenie nieważności decyzji po to, aby organ naprawił błąd, zawierając w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji właściwą argumentację, może rodzić niemożliwe do zaakceptowania skutki, które urągają zasadom demokratycznego państwa prawnego. Sąd nie może natomiast prowokować sytuacji, w której na skutek jego orzeczenia organ będzie działał w stanie nieważności. Sąd uznał zatem, że decyzja z [...] października 2017 r. odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, ponieważ nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Niezrozumiałe są także twierdzenia, że pozostawanie w obrocie prawnym tej decyzji uniemożliwia wykonanie ustanowionego obowiązku, który wynika z treści decyzji ostatecznej. Niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną następuje bowiem, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Inaczej rzecz ujmując, ma miejsce, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze, co nie nastąpiło w sprawie. Obowiązek ciążący na skarżącej Spółce polega na uiszczeniu opłaty, której wysokość wraz z odsetkami, została wprost określona w sentencji decyzji z [...] marca 2016 r. Nie budzi natomiast wątpliwości, że przy egzekwowaniu obowiązków, które zostały utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego, wiążąca jest treść decyzji ostatecznej wydanej przez organ I instancji. Tym samym nie ziściła się również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i nie zaszła żadna inna przyczyna nieważności. Sąd nie omieszkał zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostawia wiele do życzenia. Forma redakcji decyzji świadczy wręcz o pewnym niechlujstwie organu, które wykracza poza standardy procedury administracyjnej. Stanowisko organu zostało wyrażone w jednym zdaniu, a cała argumentacja decyzji jest mocna syntetyczna. Kolegium co prawda odnotowało fakt badania decyzji pod kątem ewentualnego zaktualizowania się wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie pokusiło się o szersze uzasadnienie przyczyn odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2017 r. Niemniej jednak z przyczyn uprzednio wskazanych, rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Lakoniczność uzasadnienia nie stanowi więc w tym przypadku wady prowadzającej do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast przywoływane art. 7 i art. 8 k.p.a. formułują ogólne zasady postępowania administracyjnego, dlatego rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z oczekiwaniem skarżącej Spółki nie stanowi samo przez się ich naruszenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.