IV SA/Wa 2716/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020r. znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska ( dalej organ ), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., z siedzibą we W. (dalej skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, udzielonym decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] na przetwarzanie odpadów w procesie RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa, na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb C., gm. C.. - uchylił decyzję organu I instancji w całości - orzekł o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, udzielonym decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] na przetwarzanie odpadów w procesie RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa, na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb C., gm. C.. Stan sprawy był następujący : [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 17 marca do 17 kwietnia 2015 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., w miejscu prowadzenia działalności na terenie działek [...], [...], [...] i [...] obręb C., gm. C., w związku z wnioskiem o interwencję dotyczącym uciążliwości zapachowej związanej w magazynowaniem odpadów w postaci kompostu niespełniającego wymagań. Podczas kontroli ustalono, że skarżąca eksploatowała regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej: RIPOK) dla regionu północno-centralnego, w której był prowadzony odzysk odpadów zielonych o kodzie 20 02 01 poprzez ich przygotowanie do odzysku (proces R15), a następnie biologiczne przekształcenie w procesie kompostowania R3. Powstające w wyniku biologicznego przekształcenia (w procesie kompostowania odpadów zielonych o kodzie 20 02 01) odpady w postaci kompostu niespełniającego wymagań (kod odpadu 19 05 03) podlegały przetwarzaniu w procesie RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa - na użytkach ornych, m.in. na terenie wyżej wskazanych działek, dokąd przewożone były przez skarżącą transportem ciężarowym. Następnie odpady były przeładowywane za pomocą ładowarki kołowej na rozrzutnik obornika i za jego pośrednictwem rozprowadzane na powierzchni gleby i przeorywane. Skarżąca posiadała decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], zezwalającą na przetwarzanie odpadów w procesie RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa - na terenie działek nr: [...], [...], [...] i [...] obręb C., gm. C. (decyzja ważna do dnia 31 grudnia 2023 r.), w której dopuszczono odzysk m.in. odpadów w postaci kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03, bez ich magazynowania (pkt II. 1 decyzji). W trakcie przeprowadzonych w dniu 17 marca 2015 r. oględzin stwierdzono magazynowanie odpadów w postaci materiałów po procesie kompostowania (kod 19 05 03) w pryzmach o wysokości ok. 2 m, przy których stwierdzono odcieki. Według oświadczenia skarżącej na działce nr [...] zmagazynowano ok. 1500 Mg kompostu nieodpowiadającego wymaganiom, na działce nr [...] zmagazynowano ok. 2,5 Mg odpadu. Ustalenia powyższe udokumentowane zostały w protokole z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną, stanowiących załącznik nr 1 do protokołu kontroli. W dniu 23 marca 2015 r. przeprowadzone zostały ponowne oględziny przedmiotowego terenu, w trakcie których stwierdzono, że na działkach nr [...] i [...] pozostała niewielka ilość odpadów zdeponowanych w pryzmach. W trakcie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną, stanowiącą załącznik nr 2 do protokołu kontroli. Według przekazanych przez skarżącą wyjaśnień wraz z dokumentacją fotograficzną odpady w całości zostały usunięte z terenu działek nr [...] i [...] w dniu [...] marca 2015 r. i wykorzystane w procesie RIO. Wyjaśnienie wraz z dokumentacją fotograficzną stanowi załącznik nr 6 do protokołu kontroli. Ponadto w trakcie kontroli J. M. - Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. złożył wyjaśnienia, że w dniu 17 marca 2015 r. w czasie wizji lokalnej odbytej na polu w C. nieprawidłowo oszacował ilość zgromadzonych odpadów o kodzie 19 05 03. Przedłożono notatkę służbową nr [...] oraz kartę ewidencji odpadów z okresu luty-marzec 2015r., z których wynika, że zmagazynowano, a następnie zastosowano na polach w C. 500 Mg odpadu o kodzie 19 05 03. Powyższa notatka służbowa stanowi załącznik nr 4 do protokołu kontroli. Organ I instancji ustalił, że zgodnie z warunkami decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], określonymi w punkcie II.2 i 11.9, skarżąca obowiązana była prowadzić odzysk odpadów o kodzie 19 05 03 zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie procesu odzysku RIO (Dz. U. z 2011 r. Nr 86, poz. 476), a następnie zgodnie z rozporządzeniem z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku RIO (które weszło w życie w dniu 24 stycznia 2015 r.), w tym dotyczącymi obowiązku rozdrabniania odpadów przed zastosowaniem (w myśl nowego rozporządzenia), a także obowiązana była do stosowania odpadów po każdorazowym określeniu dawki odpadów możliwej do zastosowania, wyznaczonej na podstawie badań wykonanych przez laboratorium posiadające certyfikat akredytacji lub certyfikat wdrożonego systemu jakości, w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności. Analizując spełnienie przez kontrolowanego warunków wynikających z w/w przepisów organ I instancji ustalił, iż skarżąca naruszyła część przedmiotowych wymagań tj: — nie przedstawiła wyliczeń określających dawki odpadów, stosowanych na poszczególnych działkach, obliczanych dla każdej partii stosowanych odpadów; jedynym przedstawionym dokumentem w tym zakresie był "Algorytm obliczania dawki kompostu 19 05 03 w uprawie polowej", który nie stanowił rzeczywistego wyliczenia dawek, stąd brak było możliwości oceny poprawności ich stosowania, — odpady w postaci kompostu nieodpowiadającego wymaganiom przed zastosowaniem w procesie odzysku RIO nie byty rozdrabniane, o czym świadczył fakt, że w trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2015 r. na działce nr [...] w przeoranych na polach odpadach o kodzie 19 05 03 stwierdzono obecność opakowań z tworzyw sztucznych - worków do selektywnej zbiórki odpadów zielonych oraz worki z pozostałościami odpadów zielonych (protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowi załącznik nr 5 do protokołu kontroli), — okazane przez skarżącą sprawozdanie z badań gruntu, wykonane przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą we W. w 2011 r., obejmowało zawartość metali ciężkich (boru, manganu, miedzi, żelaza, cynku oraz molibdenu) oraz odczynu pH , jednakże nie obejmowało pozostałych metali tj. ołowiu, kadmu, rtęci, niklu i chromu, stąd brak było możliwości całościowego stwierdzenia, czy wprowadzenie w/w odpadów do gleby nie spowodowało przekroczenia dopuszczalnej zawartości w nich metali ciężkich. Ustalenia powyższe zostały zawarte w protokole kontroli nr [...], znak: [...]. podpisanym w dniu 17 kwietnia 2015 r. przez kontrolującego i skarżącą bez zastrzeżeń. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 6 maja 2015 r., znak: [...]. na podstawie art. 61 § 4 kpa, zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia. Skarżąca pismem z dnia 7 maja 2015 r. wezwała organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa w postaci zarządzenia pokontrolnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. poprzez jego uchylenie w całości. Organ I instancji pismem z dnia 1 czerwca 2015 r" znak: [...] poinformował skarżącą o nieuwzględnieniu zarzutów dotyczących naruszeń prawa w związku z wydaniem w/w zarządzenia pokontrolnego, w związku z czym odmówił jego uchylenia. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, udzielonym decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] na przetwarzanie odpadów w procesie RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa, na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb C., gm. C.. Od decyzji organu I instancji skarżąca złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020r. znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, udzielonym decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] na przetwarzanie odpadów w procesie RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa, na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb C., gm. C.. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na mocy art. 16 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej zobligowany był do rozpatrzenia odwołania strony w trybie przepisów dotychczasowych. Organ wskazał, że z dniem 5 września 2018 r. weszły w życic przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592) i zmienione zostało brzmienie art. 194 ustawy o odpadach, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r., "administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41". Na mocy art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 sierpnia 2018 r., "administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa u ust. 1, wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Stosownie do art. 199 ustawy o odpadach przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia". Przepisy art. 194 ust. 1 pkt 4 od dnia 5 września 2018 r. otrzymały następujące brzmienie: ,,administracyjną karę pieniężną wymierza się za nieutrzymywanie zabezpieczenia roszczeń wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 48a ust. II. łub niezłożenie wniosku o zmianę formy łub wysokości zabezpieczenia roszczeń zgodnie z art. 48a ust. 8". Natomiast art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, dodany na mocy art. 1 pkt 15 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw stanowi, iż "administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1000 000 zł. Wysokość kary, zgodnie z przepisami art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, oblicza się uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Z uwagi na brak przepisów przejściowych w omawianej organ uznał, że stosować należy przepisy nowe, a decyzja powinna zostać wydana w oparciu o przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 20 lipca 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że wobec powyższego zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. bowiem nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych h art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił także ocenę organu I instancji, iż skarżąca gospodarowała odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r.. znak: [...] na przetwarzanie odpadów w procesie RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa, na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb C., gm. C.. Odpady te, zgodnie z warunkami decyzji, powinny być m.in. poddawane odzyskowi bez ich magazynowania (zgodnie z pkt II. 1), po łącznym spełnieniu warunków wynikających z w/w rozporządzeń określających warunki odzysku odpadów w procesie RIO (pkt 11.2), a ponadto należało każdorazowo wyznaczyć dawkę odpadów możliwą do zastosowania, na podstawie badań wykonanych przez laboratorium posiadające certyfikat akredytacji lub certyfikat wdrożonego systemu jakości, w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności (pkt II.9). Ponadto, zgodnie z pkt 11.12, przetwarzanie odpadów nie mogło powodować ryzyka naruszenia stanu środowiska oraz przepisów o ochronie środowiska, w tym przepisów o ochronie przyrody. Skarżąca – w ocenie organu - prowadząc przedmiotową działalność, polegającą na prowadzeniu odzysku odpadów 19 05 03 metodą RIO, naruszyła w/w warunki w/w decyzji Starosty Powiatu W.. Oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [...] marca 2015 r. na terenie działek nr [...] i [...] oraz w dniu [...] kwietnia 2015 r. na terenie działki nr [...] wykazały magazynowanie odpadów o kodzie 19 05 03 w pryzmach o wysokości ok. 2 m, a także ujawniły w przeoranych na polach odpadach 19 05 03 (poddawanych odzyskowi w procesie RIO) obecność opakowań z tworzyw sztucznych - worków do selektywnej zbiórki odpadów zielonych oraz worków z pozostałościami odpadów zielonych. W ocenie organu świadczyło to o braku właściwego rozdrobnienia całości odpadów poddawanych odzyskowi, do czego skarżąca była zobowiązana na mocy posiadanego zezwolenia oraz obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca nie przedstawiła także wyliczeń określających dawki odpadów, stosowanych na poszczególnych działkach, obliczanych dla każdej partii stosowanych odpadów. Przekazane przez nią dokumenty w tym zakresie, tj. .Algorytm obliczania dawki kompostu 19 05 03 w uprawie polowej", notatka służbowa nr [...], a także wartość liczbowa określona w korespondencji e-mailowej z organem I instancji (z dnia 26 marca 2015 r.) nie stanowiły rzeczywistego wyliczenia dawek. Odnosząc się do argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu dotyczących nieuznawania kompostu niespełniającego wymagań za odpady, lecz za "materiał" (niemający przymiotu odpadu, ponieważ jest przeznaczony do wykorzystania jako nawóz naturalny do uprawy kukurydzy na polach do niej należących) organ stwierdził, iż nie znajdują one uzasadnionych podstaw ani merytorycznych ani prawnych i w konsekwencji organ odwoławczy nie ma wątpliwości, że skarżąca prowadziła działalność w zakresie gospodarki odpadami, a nie przetwarzaniu pełnowartościowego materiału, który utracił status odpadu. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej dotyczących gromadzenia odpadów o kodzie 19 05 03 w ramach prowadzonego procesu RIO organ wskazał, iż warunki decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r., jednoznacznie wskazywały na odzysk odpadów bez ich magazynowania. Organ uznał, iż czasowe gromadzenie odpadów o kodzie 19 05 03 w pryzmach (w ilości 500 Mg), co stwierdzono w wyniku oględzin w dniu [...] marca 2015 r., stanowiło ich magazynowanie, na co strona nie posiadała zezwolenia w posiadanej decyzji. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wyjaśnienia strony dotyczące braku możliwości prawidłowego rozdrobnienia worków foliowych (opakowań bioodpadów) w niektórych przypadkach, nie mogły zostać przyjęte. Skarżąca obowiązana była, zgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, a także w myśl rozporządzenia z dnia 23 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku RIO do rozdrobnienia odpadów poddawanych odzyskowi. Podczas oględzin z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzono na polu, wśród przetwarzanych odpadów, m.in. nierozerwane worki z pozostałościami odpadów zielonych (co udokumentowano także na fotografiach dołączonych do protokołu oględzin) co wskazuje, iż rozdrabnianie odpadów nie było prowadzone prawidłowo. W ocenie organu przedstawione przez skarżącą dokumenty i informacje nie stanowiły rzeczywistych wyliczeń określających dawki odpadów, stosowanych na poszczególnych działkach, do obliczenia których, dla każdej partii stosowanych odpadów, obowiązana była ona zgodnie z posiadaną decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...]. Odnosząc się do stwierdzonego przez organ I instancji wystąpienia odcieków przy pryzmach magazynowanych odpadach o kodzie 19 03 05 organ stwierdził, iż istotnie brak jest dowodów, iż stagnująca woda stanowiła rzeczywisty odciek, a nie kałuże wody po opadach deszczu, co pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę czynniki określone w art. 199 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobligowany ustalić wymiar kary, a także w art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach organ stwierdził i uzasadnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska właściwie określił kwotę kary, bowiem kara pieniężna w wysokości 20 000 zł jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń, a także dotychczasowej działalności skarżącej. Nadto organ stwierdził, że z uwagi na naruszenie warunków decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] nie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary. Z powyższą decyzją nie zgodziło się Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz orzeczenie co do istoty sytuacji, nie mając podstaw do zastosowania tego rodzaju rozstrzygnięcia, bowiem organ odwoławczy dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę materialnoprawną (zastosował inną przepis jako podstawę prawną) niż organ I instancji, co skutkuje uznaniem, że organ był zobligowany do zastosowania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa., tj. powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi 1 instancji, czego w efekcie nie uczynił. - art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, polegające na rozstrzygnięciu przez organ II instancji w oparciu o inną podstawę prawną, co skutkuje uznaniem, że organ ten nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w I instancji, - art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający poznanie motywów jej wydania, jak i przesłanek faktycznych, którymi kierował się organ odwoławczy, wydając zaskarżone orzeczenie w oparciu o inny przepis prawa aniżeli organ I instancji, co w konsekwencji spowodowało wydanie błędnego rozstrzygnięcia w sprawie, - art. 189g kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezbadanie, czy administracyjna kara pieniężna nie uległa przedawnieniu, co skutkowałoby wydaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa, tj. uchyleniem wadliwej decyzji organu I instancji w całości i umorzeniem postępowania, czego organ w niniejszej spraw ie zaniechał. W związku z powyższymi naruszeniami skarżąca spółka wniosła o: 1. chylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. 2. Zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca wskazała, że zgadza się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, iż wobec zmiany stanu prawnego, do prawidłowego rozpatrzenia sprawy należało zastosować przepisy obowiązujące w brzmieniu od dnia 4 września 2018 r. Jednakże z tych przyczyn należało uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, przy zastosowaniu kryteriów przewidzianych w aktualnie obowiązujących przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797, z późrt. zm.). Skarżąca podkreśliła, że dopuszczenie do takiego rozstrzygania sprawy, gdy każdy z organów obu instancji rozpatruje tę samą sprawę według innej podstawy prawnej, stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, mającej bardzo silne umocowanie w Konstytucji RP. Ponadto, w niniejsze sytuacji, została ona pozbawiona możliwości odwołania rozpatrywanego w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca, powołując się na przepis art. 189c kpa nadmieniła, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy, wprowadzone nowelizacją kpa, tj. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), a tym samym, w jej ocenie, zgodnie z art. 189g ust. 1 kpa, skoro naruszenie prawa miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2015 r., kara pieniężna wymierzona zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. nie mogła zostać skutecznie na nią nałożona. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekł Główny Inspektor Ochrony Środowiska, było wymierzenie Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, udzielonym decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] na przetwarzanie odpadów w procesie RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa, na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb C., gm. C.. Przede wszystkim należy zgodzić się z organem, że iż z uwagi na brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), w przedmiotowym przypadku, tj. postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej wszczętym przed dniem 1 czerwca 2017 r. (tj. przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw), uwzględniając konstytutywny charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 194 ustawy o odpadach w przypadku której stosować należy przepisy nowe. Na słuszność takiego stanowiska wskazuje również obowiązek nałożony przepisami kpa na organ administracji publicznej o stosowaniu przepisów prawa materialnego i procesowego, obowiązujących w dacie wydania decyzji. W takiej sytuacji uznać należy, iż zaskarżona decyzja została prawidłowo wydana w oparciu o przepisy w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, tj. art. 194 ust 5 ustawy o odpadach. Na mocy art. 1 pkt 15 powołanej wyżej ustawy zmieniającej zmienione zostało brzmienie art. 194 ustawy o odpadach, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r., "administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41". Na mocy art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 sierpnia 2018 r., "administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa u ust. 1, wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Stosownie do art. 199 ustawy o odpadach przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia". Przepisy art. 194 ust. 1 pkt 4 od dnia 5 września 2018 r. otrzymały następujące brzmienie: ,,administracyjną karę pieniężną wymierza się za nieutrzymywanie zabezpieczenia roszczeń wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 48a ust. II. łub niezłożenie wniosku o zmianę formy łub wysokości zabezpieczenia roszczeń zgodnie z art. 48a ust. 8". Natomiast art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, dodany na mocy art. 1 pkt 15 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw stanowi, iż "administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1000 000 zł. Wysokość kary, zgodnie z przepisami art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, oblicza się uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Treść powołanych regulacji wskazuje, że mimo różnic redakcyjnych, nie zmienił się ani zakres procedowania organu, ani przesłanki do wydania decyzji. Zatem odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 kpa tj. naruszenia zasady dwuinstancyjności polegającego na rozstrzygnięciu przez organ II instancji w oparciu o inną podstawę prawną, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że organ odwoławczy orzekał w zakresie innym niż organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności przez brak przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji Sąd wskazuje, że podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 923/16, zgodnie z którym obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ drugiej instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a. W kontrolowanej sprawie nie istniały wątpliwości co do stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji. W toku postępowania Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 9 października 2015 r., znak: [...] zawiadomił skarżącą o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Skarżąca we wskazanym terminie nie wniosła uwag do sprawy. Nie wykazała również, że przyjęcie stanu faktycznego dokonane przez organ odwoławczy miało negatywny wpływ na jej sytuację procesowa, a w efekcie na rozstrzygnięcie. Zatem w ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że - po uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - nie ma podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art.1. W ocenie Sądu Główny Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo wywiódł, że zobligowany był do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji w trybie przepisów dotychczasowych. Brak było zatem podstaw do zastosowania wprowadzonego powyższą nowelizacją przepisu art. 189g kpa, w związku z czym zarzut skarżącej w tym zakresie należy uznać za bezzasadny. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało w sposób umożliwiający poznanie motywów jej wydania. W części faktycznej uzasadnienia organ wskazał i omówił w sposób jasny i wyczerpujący okoliczności i dowody, na których się oparł. Uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 107 § 3 kpa należy uznać za chybiony. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.