IV SA/Wa 2716/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w [...], na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji kompostowni odpadów prowadzonej przez P. C., w ramach działalności gospodarczej pn. [...] P. C. w [...], bez pozwolenia zintegrowanego - uchylił ww postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w powyższej sprawie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 23 listopada 2016 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] wystąpiła do [...] WIOŚ z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania kompostowni odpadów w [...] prowadzonej przez P. C., w ramach ww działalności gospodarczej. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniach 23-26 listopada 2015 r., 15-20 lipca 2016 r. i 21-23 września 2016 r., na terenie prowadzonej przez P. C. działalności (działka nr ewid. [...] położona w miejscowości [...], Gmina [...]), organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta [...] zezwolił P. C. na przetwarzanie odpadów o rocznej mocy przerobowej kompostowni na poziomie 5 000 Mg odpadów. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2016r., określającą roczną moc przerobową kompostowni na poziomie 25 000 Mg odpadów. Wydanie ww. decyzji poprzedzone było decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z ich treścią, moc przerobowa przedmiotowej instalacji nie może przekroczyć 25 000 Mg odpadów, co w przeliczeniu, jak wskazał organ, daje 68 Mg odpadów na dobę. Ponadto, na podstawie przeprowadzonej kontroli [...] WIOŚ ustalił, że w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 15 lipca 2016 r. w instalacji poddano 8 608,57 Mg odpadów, co stanowi w przeliczeniu 43 Mg na dobę, natomiast w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 22 września 2016 r. poddano odzyskowi 11 966,85 Mg odpadów, co w przeliczeniu daje ok. 45 Mg na dobę. Na podstawie powyższych ustaleń [...] WIOŚ uznał, że ww instalacja nie jest objęta obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego i tym samym, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 31 § 1 i 2 Kpa oraz art. 61a Kpa., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania jej użytkowania. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Fundacja [...] z siedzibą w [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W zażaleniu strona zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 Kpa, poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie kompletnego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że zdolność przetwarzania instalacji będącej przedmiotem wniosku jest niższa niż 75 ton na dobę. Ponadto, w ocenie Fundacji, doszło do naruszenia art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z pkt 5 ppkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014r., w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie niewłaściwych przesłanek przy określaniu zdolności przetwarzania instalacji. Organ II instancji rozpoznając wniesione zażalenie wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast w sprawie przedmiotowej - wstrzymania użytkowania instalacji- postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu (w trybie art. 365 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Stąd, Fundacja nie mogła skutecznie z przedmiotowym wnioskiem wystąpić. Niezależnie, w ocenie organu odwoławczego, Fundacja nie stanowi organizacji społecznej, o której mowa w art. 31§ 1 Kpa., nie jest bowiem organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 Kpa; której wniosek o wszczęcie postępowania mógłby, w uzasadnionych okolicznościach, zostać uwzględniony (art. 31 § 2 kpa). Zatem, z uwagi na powyższe, Fundacja nie mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji kompostowni odpadów biodegradowalnych, natomiast [...] WIOŚ w przedmiotowej sprawie powinien był jedynie poinformować wnioskodawcę o tym, że postępowania wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek zamiast rozstrzygać o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadnionym było zatem, w ocenie organu odwoławczego, uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] WIOŚ i umorzenie postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła Fundacja [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 15 i art. 77 § 1 Kpa., poprzez nie rozpoznanie sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń własnych w zakresie przesłanek wstrzymania użytkowania instalacji, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; - art. 31 § 1 i 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że fundacja nie stanowi organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko zawarte w ww zażaleniu oraz min. wyjaśniła, iż po uzyskaniu niepokojących informacji od mieszkańców gminy [...] złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji, w którym jak wskazała, proces inwestycyjny prowadzący do powstania instalacji został przeprowadzony z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W jej ocenie, organ błędnie interpretuje treść przepisu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., wykluczając fundacje z zakresu podmiotowego pojęcia organizacji społecznej. W tym zakresie wskazała na treść Uchwały z dnia 12 grudnia 2005 r.. sygn. akt II OPS 4/2005 Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą do różnego typu organizacji społecznych zalicza się także fundacje. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nawiązując do wskazanej wyżej zasady orzekania w granicach sprawy należy stwierdzić, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności odmowy wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Przedmiotem kontroli sądowej nie są natomiast kwestie materialnoprawne związane z zarzutami podnoszonymi przez Skarżącą w toku sprawy, tj. kwestie dotyczące istnienia podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Należy podkreślić, że w przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie załatwia sprawy merytorycznie co do istoty, ale orzeka wyłącznie o kwestii formalnej, czyli niedopuszczalności wszczęcia postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2016 r., I OSK 943/13, CBOISA). Mając na uwadze tak określony przedmiot kontroli należy w pierwszej kolejności przywołać art. 61a § 1 k.p.a., który to przepis był jedną z podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca nie wprowadził katalogu okoliczności, które mogą być uznane za "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie tylko przykładowo wskazuje się takie sytuacje jak żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. R. Stankiewicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 19 wyd., Legalis 2016, teza 5 do art. 61a). W ocenie Sądu, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być również sytuacja, gdy żądania wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie albowiem, zgodnie z treścią art. 275 ustawy prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.), postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w dziale III ("Odpowiedzialność administracyjna",) wszczyna się z urzędu. Dotyczy to również uregulowanego w art. 365 p.o.ś. postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Przepis art. 275 p.o.ś. jest przepisem szczególnym wobec ogólnej regulacji art. 61 § 1 k.p.a. Stąd też zasadniczo takie postępowanie nie mogłoby zostać wszczęte na wniosek żadnego podmiotu, w tym również skarżącej Fundacji. Organ bowiem wszczyna postępowanie zmierzające do wstrzymania użytkowania instalacji z urzędu i nie jest związany wpływającymi wnioskami, a jedynie przesłankami wynikającymi z przepisów prawa ochrony środowiska. Gdy zaś brak tych przesłanek, zachodzą okoliczności wskazane w art. 61a ustawy Kpa. tj. obligujące organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W tym miejscu wskazać jednak należy, zgodnie ze stanowiskiem Skarżącej, iż organizacja społeczna może żądać wszczęcia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego również w tych sprawach, w których przepisy przewidują wszczynanie postępowania wyłącznie z urzędu (orzeczenie NSA z dnia 1 października 2013 r o sygn. akt II OSK 1047/12). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, zgodnie z poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami dokonanymi podczas przeprowadzanych kontroli, nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości badanej działalności. Wobec powyższego, organ nie znajdując uzasadniania do prowadzenia w powyższym zakresie, wnioskowanym przez Fundację postępowania, mógł skutecznie odmówić jego wszczęcia. Przy czym ponownie podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na szczególną regulację art. 275 p.o.ś., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie może być utożsamiana z rozstrzygnięciem przez Głównego Inspektora kwestii istnienia ewentualnych podstaw do wydania decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Jeżeli chodzi o zasygnalizowane wyżej częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazać należy, wbrew stanowisku Głównego Inspektora, iż Fundacja, zdaniem Sądu, jest również organizacją społeczną, o której mowa w art. 31 § 1 kpa. Zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II OPS 4/2005: "Fundacja jako organizacja społeczna może, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. Podobnie uznał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 16 października 2007 r. w sprawie o sygn.akt SK 13/07 podnosząc, iż dotychczas w orzecznictwie NSA przeważał pogląd, że fundacje nie mają prawa do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, ponieważ nie były one uznawane za organizacje społeczne. Jednakże, jak wskazał TK, powołana wyżej uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., dokonała zmiany tego stanowiska. Pogląd ten, zgodny jest z nakazem wynikającym z art. 12 Konstytucji i dostarcza wystarczających argumentów za możnością zaliczenia fundacji do kręgu organizacji społecznych. Powyższe spotkało się także z aprobatą doktryny (por. glosy I. Skrzydło-Niżnik, "Przegląd Sejmowy" 2(73)/2006; A. Zieliński "Państwo i Prawo" 2006, z. 8; J.P. Tarno, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(4)/2006). W świetle powyższego zatem, stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie mogło zostać uwzględnione. Stąd też rozstrzygnięcie organu I instancji, w ocenie Sądu, było prawidłowe. Jednakże, mając na uwadze, iż powyższe naruszenie GIOŚ, nie miało charakteru rażącego a ostatecznie podjęte rozstrzygnięcie miało ten sam skutek, niezasadnym było uchylanie zaskarżonej decyzji. Mając zatem powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.