IV SA/Wa 2690/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant st. ref. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K.L. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 września 2023 r. nr DIŚ-III.411.73.2023.AŻ w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 18 września 2023 r., znak: DIŚ-III.411.73.2023.AŻ Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zmianami) zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, ze zmianami), zwanej dalej "ustawą o odpadach", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe, Roboty Ziemne, Wydobywanie Piasku i Żwiru K. L. z siedzibą w miejscowości S. i W. C. , będącej zarządcą sukcesyjnym przedsiębiorstwa w spadku, zmarłego przedsiębiorcy Z. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe, Roboty- Ziemne i Kanalizacyjne, Wydobywanie Piasku i Żwiru Z. C. - w spadku), z siedzibą w M. od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 1 czerwca 2023 r., nr 103/23/PZ.O, odmawiającej udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne polegającego na wypełnianiu odpadami wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego P. VIII, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] , obręb geodezyjny P. , gmina K. , powiat m. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan sprawy Minister podał, że wnioskiem z 25 listopada 2021 r. K. L. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe, Roboty Ziemne, Wydobywanie Piasku i Żwiru K. L. i Z. C. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe, Roboty Ziemne i Kanalizacyjne, Wydobywanie Piasku i Żwiru Z. C. wystąpili do Marszałka, o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami, w procesie wypełniania odpadami terenu niekorzystnie przekształconego, tj. wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego P. VIII, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] , obręb geodezyjny P. , gmina K. , powiat m. . Pismem z 6 czerwca 2022 r., znak: PZ-OP-1.7244.109.2021.AK, Marszałek wystąpił do Burmistrza K. a o wydanie opinii dotyczącej możliwości prowadzenia działalności w zakresie przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości wskazanej we wniosku. Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r., znak: [...] , Burmistrz K. a negatywnie zaopiniował udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, polegającego na wypełnianiu odpadami terenu wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego P. VIII, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] , obręb geodezyjny P. , gmina K. . W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] lutego 2021 r. ustalono zakaz prowadzenia rekultywacji gruntów poprzez wypełnianie dna wyrobiska odpadami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] , uchyliło zaskarżone przez Stronę negatywnie opiniujące postanowienie Burmistrza K. a z [...] czerwca 2022 r. Kolegium wskazało, że wydanie opinii przez organ współdziałający nie dotyczy podstaw prawnych i warunków wydania zezwolenia, a jedynie ogólnego ustosunkowania się do przedmiotu wniosku, więc może dotyczyć tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium organ przy wydawaniu opinii powinien ją formułować z perspektywy posiadanych zadań publicznych i związanych z nimi kompetencji. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego jego zapisy nie powinny stanowić podstawy do wydania opinii negatywnej, chyba że w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowania przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U., poz. 796), dalej zwanym "rozporządzeniem w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami". Zdaniem Kolegium Burmistrz K. a nie dokonał oceny czy w odniesieniu do wnioskowanych rodzajów odpadów podlegających odzyskowi znajdzie zastosowanie to rozporządzenie. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrz postanowieniem z [...] października 2022 r., znak: [...] , pozytywnie zaopiniował wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach wypełniania odpadami terenu przedmiotowego wyrobiska. Zgodnie z treścią uzasadnienia organ opiniodawczy wziął pod uwagę pozytywną decyzję rekultywacyjną Starosty M. z [...] października 2018 r., która w punkcie III decyzji określiła zakres i sposób wykonania rekultywacji i zagospodarowania terenu poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami. W toku prowadzonego przez Marszałka postępowania Strona wskazała, że w wyniku dotychczasowej eksploatacji kruszywa powstało wyrobisko poeksploatacyjne o powierzchni [...] ha i głębokości dochodzącej do [...] m. Rzędne terenu złoża przed eksploatacją kształtowały się na poziomie od [...] m n.p.m. w części południowej do [...] m n.p.m. w części wschodniej. Z kolei rzędne terenu w wyrobisku kształtują się na poziomie od [...] m n.p.m. do [...] m n.p.m. W części wyrobisko jest wypełnione wodą. Poziom wód w wyrobisku wynosi od [...] m n.p.m. do [...] m n.p.m. Złoże częściowo było eksploatowane spod lustra wody (na głębokości do [...] m). Poziom zwierciadła wody kształtuje się na głębokości od [...] m p.p.t. do [...] m p.p.t. Głębokość zawodnionej części wyrobiska wynosi do [...] m (poniżej lustra wody). W ramach procesu przetwarzania przedsiębiorca planuje zasypanie powstałego wyrobiska odpadami do powierzchni otaczającego terenu, tj. do rzędnej od ok. [...] m n.p.m. do [...] m n.p.m. Kubatura wyrobiska do wypełnienia wynosi [...] m³, w tym z tytułu wyeksploatowania złoża [...] m3 i [...] m³, z tytułu zdjętego nadkładu. Przedmiotem wniosku jest zatem pojemność części wyrobiska do wypełnienia odpadami wynosząca [...] m³. Ilość odpadów poszczególnych rodzajów poddawanych przetwarzaniu w procesie wypełniania wyrobiska została określona na poziomie [...] Mg, a w okresie roku ilość odpadów do wypełnienia stanowi [...] Mg/rok. Jako przewidziane do przetwarzania w wyrobisku poeksploatacyjnym złoża P. VIII Strona wskazała odpady: ex 17 01 01 - Beton, ex 17 01 02 - Cegły, ex 17 05 04 - Gleba i kamienie oraz ex 20 02 02 - Gleba i kamienie. W uzupełnieniu wniosku przy piśmie z 17 maja 2022 r. Strona opisując metodę przetwarzania odpadów wskazała, że "W części zawodnionej wyrobiska mogą być deponowane wszystkie, w/w odpady, z tym, że odpady typu beton i cegły przed umieszczaniem ich w wyrobisku, powinny być skruszone. Rozdrobnienie materiału spowoduje lepsze wypełnienie przestrzeni a tym samym pozwoli na utrzymanie wilgotności gruntu niezbędnej dla zagospodarowania rolnego (...) Materiał wypełniający należy układać oddolnie w sposób uporządkowany. Wskazane jest, aby warstwy wypełniające wyrobisko były w miarę możliwości zróżnicowane, tzn., aby np. warstwy rozdrobnionego gruzu były przemieszane z warstwami ziemi. Układanie odpadów powinno się odbywać warstwami o miąższości do 50-80 cm, tzn. warstwa gruzu betonowego czy ceglanego powinna być przedzielona warstwą ziemi i kamieni (również skruszonych jeśli są duże). Po ułożeniu warstwy o wysokości co najmniej 1 m nad lustrem wody, należy zdeponowane odpady zagęścić i dopiero wtedy, układać dalej, również warstwami do wysokości ok. 1,5 m ppt. W warstwie przypowierzchniowej należy umieścić masy ziemne ze zdjętego wcześniej nadkładu. Najpierw powinna być przemieszczona glina i piaski gliniaste, a dopiero po powierzchni należy rozplantować glebę. " Z przeprowadzonej 22 listopada 2022 r. wizji lokalnej w terenie z udziałem Strony wynika, że eksploatacja złoża została zakończona, a powstałe wyrobisko poeksploatacyjne jest w części zawodnione. W trakcie oględzin K. L. poinformował o powołaniu zarządcy sukcesyjnego przedsiębiorstwa. Pismem z 5 kwietnia 2023 r. Marszałek zawiadomił Stronę o zakończeniu postępowania dowodowego. Jednocześnie realizując obowiązek określony w art. 79a K.p.a. organ poinformował, że ze względu na przyjęty we wniosku sposób prowadzenia rekultywacji wyrobiska z wykorzystaniem odpadów nie uwzględniający ograniczenia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, ze zm.), dalej zwanej "Prawo wodne" wydana decyzja może być niezgodna z żądaniem Strony, przy czym w ww. piśmie organ wskazał termin, w którym Wnioskodawca może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z żądaniem przestawionym we wniosku. W odpowiedzi udzielonej pismem z 14 kwietnia 2023 r. Strona poinformowała, że sposób rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego P. VIII z użyciem odpadów został przedstawiony we wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz w załączonej dokumentacji przesłanej do Marszałka. Zgodnie ze stanowiskiem Strony przepis art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w tym przypadku nie ma zastosowania, ponieważ przetwarzanie odpadów polegające na wypełnianiu wyrobiska odpadami obojętnymi będzie realizowane w ramach procesu rekultywacji, który ma na celu "likwidację wyrobisk, a jednym z jego etapów jest regulacja wód". Przy wykonywaniu robót związanych z utrzymaniem lub regulacją wód ustawa Prawo wodne w art. 77 ust. 2 dopuszcza wykorzystanie gruzu, mas ziemnych oraz skalnych. W ocenie Strony w przedmiotowej sprawie do wypełniania wyrobiska przewidziano wyłącznie odpady, które spełniają wymóg ustawy Prawo wodne, dlatego przywołany w zawiadomieniu z dnia 5 kwietnia 2023 r. zakaz, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika z błędnej wykładni organu prowadzącego postępowanie. Ostatecznie 1 czerwca 2023 r. Marszałek wydał decyzję nr 103/23/PZ.O odmawiającą Stronom udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne polegającego na wypełnianiu odpadami wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego P. VIII, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] , obręb geodezyjny P. , gmina K. , powiat m. . W ocenie Marszałka w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 46 ust 1 pkt 3 ustawy o odpadach, zobowiązująca organ do wydania decyzji odmownej. Organ pierwszoinstancyjny stwierdził bowiem, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, który zakazuje zagospodarowania odpadów zgodnie z deklaracją zawartą we wniosku, gdzie wskazano, że sposób prowadzenia przetwarzania odpadów będzie polegał na bezpośrednim deponowaniu odpadów do zawodnionego wyrobiska w ramach prowadzonego procesu rekultywacji. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o odpadach w sprawie znalazły zastosowanie także przepisy szczegółowe zawarte w załączniku nr 1 Lp. 1 do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Przywołane rozporządzenie w załączniku nr 1 Lp. 1 w kolumnie 5, gdzie określono w punkcie pierwszym, że wypełnianie odpadami terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) jest dopuszczalne pod warunkiem, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych wydanej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na terenie przedmiotowego wyrobiska P. VIII nie został ustanowiony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje natomiast uchwała Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. , dalej zwana "studium". Dla przedsięwzięcia jakim jest planowana rekultywacja wyrobiska nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Została natomiast wydana [...] października 2018 r. decyzja znak: [...], w której Starosta M. na podstawie art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określił kierunek rekultywacji oraz określił osoby zobowiązane do wykonania tej rekultywacji w określonym terminie. Minister uważa, że Marszałek w toku postępowania właściwie zbadał zgodność dokumentów z planowanym sposobem gospodarowania odpadami, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a także treści skarżonej decyzji. Minister podziela zdanie Marszałka, że w analizowanym przypadku nie można stwierdzić aby planowane działanie nie zostało określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych, wydanej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], zmienioną decyzją z [...] marca 2023 r., znak: [...], Starosta M. na podstawie art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określił osoby zobowiązane do rekultywacji gruntów, a także kierunek (w tym przypadku rolny) i termin rekultywacji wyrobiska powstałego na działce o numerze ewidencyjnym [...] , obręb geodezyjny P. , gm. K. . Co jest szczególnie istotne przy rozpoznaniu niniejszej sprawy - decyzja Starosty w punkcie III dopuszcza wypełnianie odpadami terenu wyrobiska zgodnie z warunkami odzysku odpadów określonymi w rozporządzeniu w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, jednak po uzyskaniu stosownego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania (odzysku) odpadów poza instalacjami i urządzeniami zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Jednocześnie w punkcie IV decyzji Starosta M. dopuścił pozostawienie wyrobiska w stanie naturalnym (bez wypełnienia odpadami), po wcześniejszym wyrównaniu dna oraz wyprofilowaniu skarp. Minister uważa, że powyższy zapis nie pozwala na stwierdzenie, że planowany sposób gospodarowania odpadami polegający na wypełnieniu wyrobiska P. VIII został określony w analizowanej decyzji Starosty M. . Treść tej decyzji nie świadczy, że spełniony został przywołany powyżej warunek zawarty w załączniku nr 1 Lp. 1 do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Wyraźnie przewiduje ona bowiem możliwość pozostawienia wyrobiska bez wypełnienia odpadami. W opinii Ministra aby uznać warunek tego rozporządzenia za spełniony decyzja Starosty M. musiałaby w sposób jednoznaczny określać, że rekultywacja ma polegać na wypełnieniu wyrobiska odpadami, a nie dopuszczać inne możliwości, w tym pozostawienie wyrobiska bez wypełnienia odpadami, po wcześniejszym wyrównaniu dna oraz wyprofilowaniu skarp. Analizując dalej treść decyzji Starosty M. w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu, jakoby Marszałek nie uwzględnił okoliczności, iż złożone przez wnioskodawców wnioski są zgodne z treścią decyzji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], Starosty M. Minister stwierdził, że w świetle zastosowanego w sprawie art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpadach Marszałek był zobowiązany do zbadania zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z obowiązującymi przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Jak wynika z dokumentacji organ I instancji wywiązał się z tego obowiązku. Decyzja Starosty M. została natomiast zbadana w kontekście zapisów rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które nakazywało sprawdzić czy planowane działanie jest w przedmiotowej decyzji Starosty M. określone. Daniem organu określenie działania w dokumencie, a zbadanie jego zgodności z tym dokumentem nie są określeniami równoznacznymi. Wobec faktu braku konieczności zbadania przez Marszałka zgodności zmierzonego działania z treścią decyzji Starosty M. organ uznał zarzut odwołania za nietrafiony. Kontynuując analizę sprawy w kontekście zapisów załącznika nr 1 Lp. 1 do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami Minister zbadał za Marszałkiem czy w studium zostało określone zagospodarowanie wyrobiska P. VIII poprzez jego wypełnienie odpadami. W studium zostały wyszczególnione tereny i obszary górnicze zlokalizowane na terenie K. a, w tym złoże surowców naturalnych P. VIII (str. 27-29). Minister zauważył, że studium wskazuje na wyraźny zakaz wypełniania wyrobiska P. VIII odpadami, nie może być zatem mowy o określeniu w studium planowanego wypełnienia wyrobiska odpadami. Podsumowując wątek spełnienia warunku wymienionego w załączniku nr 1 Lp. 1 w kolumnie 5 rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, gdzie określono w punkcie pierwszym, że wypełnianie odpadami terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) jest dopuszczalne pod warunkiem, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo zostało określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych wydanej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Minister podziela stanowisko Marszałka, że warunek ten nie został spełniony, żaden z dokumentów (tu studium oraz decyzja w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych) nie określa sposobu rekultywacji wyrobiska P. VIII poprzez wypełnienie odpadami. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Minister odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego braku uwzględnienia przez organ stanowiska SKO w S. , wyrażonego postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] , które wskazało, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego jego zapisy nie powinny stanowić podstawy do wydania opinii negatywnej, chyba że w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowanie przesłanki określone w rozporządzeniu w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami. Organ zgodził się zarówno z SKO w S. , jak i ze Skarżącym, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że nie powinno się badać zgodności jego zapisów z zamierzonym sposobem gospodarowania odpadów, w kontekście brzmienia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Organ przypomniał, że spełnienie przesłanki wynikającej z art. 46 ust. 1 pkt 3 zostało poparte niezgodnością wypełnienia wyrobiska z przepisami ustawy Prawo wodne (art. 77 ust. 1 pkt 1). Niezależnie od tego, jak już wskazano powyżej, zapisy studium należało zbadać (Marszałek się z tego obowiązku wywiązał) w kontekście przepisów zawartych w załączniku nr 1 Lp. 1 w kolumnie 5 rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Wobec powyższego Minister uważa, że Marszałek właściwie dokonał analizy treści studium pod kątem zbadanego powyżej spełnienia warunku, zawartego w rozporządzeniu w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Reasumując Minister zauważył, że Marszałek prawidłowo udowodnił wystąpienie przesłanki wynikającej z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w konsekwencji właściwie stwierdził, że zamierzona zmiana zezwolenia jest niezgodna z przepisami prawa. Minister stwierdził również, że sprawa została rozpoznana wnikliwie, a Marszałek w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżona decyzja zawiera właściwie sformułowane: uzasadnienie faktyczne zawierające wskazanie udowodnionych faktów, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne, które zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Marszałek wyraźnie wyjaśnił także zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Minister zaaprobował twierdzenia zawarte w skarżonej decyzji Marszałka z 1 czerwca 2023 r., nr 103/23/PZ.O jako właściwie udowodnione i zgodne z przepisami. W związku z powyższym stwierdził, że Marszałek prawidłowo odmówił udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne polegającego na wypełnianiu odpadami wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego P. VIII, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] , obręb geodezyjny P. , gmina K. , powiat m. . W skardze z 20 października 2023 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 1 czerwca 2023 r., nr 103/23/PZ.O w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Marszałkowi Województwa Mazowieckiego zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, 2) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na pominięcie w tym uzasadnieniu istotnych elementów stanu faktycznego w tym rzędnych lustra wody oraz rodzaj używanych odpadów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, 3) art 8 § 2 K.p.a. wskutek wydania decyzji stojącej w sprzeczności z innym rozstrzygnięciem dotyczącym wyrobiska poeksploatacyjnego P. VII, w którym w analogicznej sytuacji faktycznej prawnej ten sam organ zezwolił aby eksploatacja kruszywa na mocy porozumienia stron była prowadzona bez pozostawiania żadnych pasów ochronnych, W uzasadnieniu skargi Strona twierdzi, że część wyrobiska poeksploatacyjnego znajduje się powyżej lustra wód gruntowych. Jednocześnie Skarżący przyznaje, że rzędne lustra wód gruntowych w rejonie przedmiotowego złoża ulegają okresowym wahaniom, w zależności od ilości opadów, pory roku, jednak w ramach dotychczasowych corocznych pomiarów wykonywanych w ramach aktualizacji wyrobisk górniczych, poziom wód gruntowych nie przekraczał [...] m npm. Skarżący zauważa, że w bezpośrednim sąsiedztwie południowej granicy złoża P. VIII znajduje się zrekultywowane wyrobisko poeksploatacyjne złoża P. VII. Do rekultywacji, zgodnie z posiadaną przez użytkownika tego złoża decyzją na odzysk odpadów w wyrobisku, były używane nie tylko odpady takie same jak we wniosku dotyczącym złoża P. VIII, ale również żużle popioły paleniskowe i pyły. Strona uważa za niezrozumiały fakt, że decyzja na odzysk odpadów w wyrobisku, w tym wymienionych popiołów, jest wydawana dla jednej firmy a dla innej kopalni leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie, gdzie eksploatacja kruszywa na mocy porozumienia stron była prowadzona bez pozostawiania żadnych pasów ochronnych, nie można uzyskać decyzji na odzysk odpadów wyłącznie obojętnych. Kolejno Skarżący zauważa, że zapis w decyzji Starosty M. z [...] października 2018 r., dopuszczający pozostawienie wyrobiska w stanie naturalnym (bez wypełniania odpadami) był zgodny z treścią złożonego przez stronę skarżącą wniosku o ustalenie kierunku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża P. VIII, aby w razie braku możliwości pozyskania odpadów lub innych okoliczności, pozostawić kierunek alternatywny. Skarżący uważa, że z uwagi na wysokie skarpy w części suchej ( 14-15 m) i dość płytki, zamarzający zimą zbiornik wodny, trudne byłoby wykorzystanie rolnicze powstałego zbiornika (np. hodowla ryb), jak też niezbyt sprzyjające zwierzynie leśnej - jako wodopój. Należy ponadto zaznaczyć, że wyrobisko po eksploatacji złoża P. VIII ma ok 80 m szerokości i ponad 684 m długości. Przy takich parametrach wyrobiska i lokalizacji tuż przy wyrobisku zrekultywowanym z użyciem popiołów, znacznie korzystniejsze dla środowiska byłoby zrekultywowanie tego terenu z użyciem wskazanych we wniosku odpadów. Na koniec Skarżący wskazał, że przytoczona przez organ uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego z [...] września 2019 r. nr [...] oraz uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] lutego 2021 r., wydane zostały później, aniżeli decyzja Starosty M. ustalająca kierunek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża P. VIII. Skarżący uważa, że jeżeli Strona posiada decyzję rekultywacyjną Starosty M. z [...] października 2018 r., znak: [...], to na tej podstawie nabyła prawo i należy konsekwentnie zapisów tego orzeczenia przestrzegać, w myśl zasady pogłębiania zawartej w art. 8 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone art. 3 § 1 powoływanej wcześniej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skargę należało uwzględnić, choć Sąd nie podziela zarzutów wysłowionych w skardze. Powyższe wynika z ram prawnych regulujących postępowanie sądowoadministracyjne; otóż uwzględnienie przez sąd skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 P.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu Minister nie wyraził dostatecznych podstaw do utrzymania w mocy decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 1 czerwca 2023 r., nr 103/23/PZ.O, odmawiającej udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne polegającego na wypełnianiu odpadami wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego P. VIII, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] , obręb geodezyjny P. , gmina K. , powiat m. . II. Minister podzielił zdanie Marszałka, że nie można stwierdzić aby planowane działanie nie zostało określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych, wydanej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...] (karta 77 i nast. akt administr. sprawy) , zmienioną decyzją z [...] marca 2023 r., znak: [...], Starosta M. na podstawie art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określił osoby zobowiązane do rekultywacji gruntów, a także kierunek (w tym przypadku rolny) i termin rekultywacji wyrobiska powstałego na działce o numerze ewidencyjnym [...] , obręb geodezyjny P. , gm. K. . Decyzja Starosty w punkcie III dopuszcza wypełnianie odpadami terenu wyrobiska zgodnie z warunkami odzysku odpadów określonymi w rozporządzeniu w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, jednak po uzyskaniu stosownego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania (odzysku) odpadów poza instalacjami i urządzeniami zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Jednocześnie – jak słusznie zauważył Minister - w punkcie IV decyzji Starosta M. dopuścił pozostawienie wyrobiska w stanie naturalnym (bez wypełnienia odpadami), po wcześniejszym wyrównaniu dna oraz wyprofilowaniu skarp. Minister uważa, że powyższy zapis nie pozwala na stwierdzenie, że planowany sposób gospodarowania odpadami polegający na wypełnieniu wyrobiska P. VIII został określony w analizowanej decyzji Starosty M. . Zdanie tego organu treść tej decyzji nie świadczy, że spełniony został przywołany powyżej warunek, zawarty w załączniku nr 1 Lp. 1 do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Wyraźnie przewiduje ona bowiem możliwość pozostawienia wyrobiska bez wypełnienia odpadami. W opinii Ministra aby uznać warunek tego rozporządzenia za spełniony decyzja Starosty M. musiałaby w sposób jednoznaczny określać, że rekultywacja ma polegać na wypełnieniu wyrobiska odpadami, a nie jak to ma miejsce w danej sprawie dopuszczać inne możliwości, w tym pozostawienie wyrobiska bez wypełnienia odpadami, po wcześniejszym wyrównaniu dna oraz wyprofilowaniu skarp. Sąd nie podziela tego stanowiska. Zakwestionowaniu podlega ono zarówno z punktu widzenia brzmienia decyzji Starosty z [...] października 2018 r., jak i wobec uwarunkowań interpretacji tekstu. Mianowicie decyzja Starosty w punkcie III "określam zakres i sposób wykonywania rekultywacji i zagospodarowania terenu poprzez: 1. Odpadowe piaski i iły 2. Ziemię suchą, ziemię mokrą, w tym kamienie, 3. Odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 4. Gruz ceglany (...), 6. Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03". Jednocześnie – jak słusznie zauważył Minister - w punkcie IV decyzji Starosta M. dopuścił pozostawienie wyrobiska w stanie naturalnym (bez wypełnienia odpadami), po wcześniejszym wyrównaniu dna oraz wyprofilowaniu skarp. Minister uważa, że powyższy zapis nie pozwala na stwierdzenie, że planowany sposób gospodarowania odpadami polegający na wypełnieniu wyrobiska P. VIII został określony w analizowanej decyzji Starosty M.. W ocenie Sądu dopuszczenie to nie może być traktowane jako wyłączające pkt III decyzji zgodnie z zasadami logiki. Nie jest zgodne z logiką wywodzenie, że alternatywa, która zgodnie ze słownikiem języka polskiego oznacza: 1. dwie wykluczające się możliwości, np. mieć alternatywę; 2. sytuacja wymagająca wyboru między dwiema wykluczającymi się możliwościami, np. stanąć przed alternatywą; 3. potocznie: inna możliwość, inne rozwiązanie, np. alternatywa dla planu gospodarczego; 4. w logice: zdanie złożone współrzędnie (połączonych spójnikiem "lub" lub "albo"), prawdziwe wówczas, gdy choćby jedno ze zdań składowych jest prawdziwe; suma logiczna; wyraz często używany w błędnym znaczeniu "jedna z możliwości", np.: Miał dwie alternatywy (poprawnie: "Miał dwie możliwości"), może być interpretowana jako jedno dopuszczone rozwiązanie, a zatem w zasadzie per non est. Przyjęcie takiego rozwiązania jako prawdziwe oznaczałoby zaprzeczenie istocie alternatywy w postaci możliwości wyboru. Uzasadnienie decyzji Ministra nie koresponduje zatem z treścią decyzji Starosty z [...] października 2018 r. ani z powszechnie przyjętymi sposobami rozumienia alternatywy. Nadto zawężające rozumienie wspomnianej decyzji nie jest zgodne wynikami wykładni celowościowej, uwzględniającej zasady konstytucyjne, w tym zasadę swobody działalności gospodarczej, wynikającej z art. 22 Konstytucji RP. Art. 22 Konstytucji RP gwarantuje wolność prowadzenia działalności gospodarczej dopuszczając jej ograniczenie tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Samo postępowanie w przedmiocie wydawania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację danego przedsięwzięcia nie jest niezgodne z art. 22 Konstytucji RP, ponieważ Konstytucja dopuszcza możliwość ustawowego ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej w związku z innymi wartościami konstytucyjnie chronionymi. Taką wartością jest także ochrona środowiska naturalnego objęta ochroną w art. 5 i art. 74 Konstytucji RP. Z drugiej strony należy zwrócić uwagę natomiast długotrwałe naruszające prawo nie wydawanie decyzji umożliwiającej podjęcie działalności gospodarczej może ograniczać prawo strony do prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli warunkiem podjęcia tejże działalności jest uzyskanie danej decyzji (co zostało dostrzeżone w orzecznictwie NSA por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. II OSK [...] 22/17, CBOSA). III. Sąd podziela stanowisko organu dotyczące zapisów wyżej wymienionego studium. Zgodnie z przyjętymi w nim zasadami, zagospodarowanie terenów powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych na terenie gminy należy prowadzić uwzględniając, że: "a) eksploatacja surowców naturalnych z zastosowaniem środków w maksymalnym stopniu ograniczającym szkody w środowisku przyrodniczym, b) dla terenów eksploatacji surowców naturalnych obowiązuje zachowanie pasów ochronnych określanych w przepisach odrębnych; w szczególności dotyczy to zachowania odległości od terenów rolnych, dróg publicznych, wewnętrznych i dojazdowych, nieruchomości sąsiednich i lasów, c) po zakończonej eksploatacji należy zrekultywować teren poprzez zalesienie lub utworzenie zbiornika wodnego lub poprzez obydwie formy jednocześnie, d) ustala się zakaz prowadzenia rekultywacji gruntów poprzez wypełnianie dna wyrobiska odpadami, e) dla terenów eksploatacji surowców naturalnych wymagających wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych III klasy lub gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagane jest opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z przepisami odrębnymi, f) dla terenów eksploatacji surowców naturalnych położonych w M. Obszarze Chronionego Krajobrazu obowiązuje zastosowanie przepisów określonych w Uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego z [...] września 2019 r. w sprawie M. Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2019 r., poz. 10882)". Studium nie jest jednak aktem prawa miejscowego, dlatego jego zapisy nie powinny stanowić podstawy do wydania opinii negatywnej, chyba że znajdą zastosowanie przesłanki określone w rozporządzeniu w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami. Słusznie organ zgodził się zarówno z SKO w S. , jak i ze Skarżącym, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że nie powinno się badać zgodności jego zapisów z zamierzonym sposobem gospodarowania odpadów, w kontekście brzmienia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Przepis ten nie obejmuje zatem studium. IV. Rozpatrując ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię prawa na zasadzie art. 153 P.p.s.a. Z uwagi na błędną wykładnię zaskarżoną decyzję z 18 września 2023 r. oraz decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 1 czerwca 2023 r. Sąd uchylił jako odmawiające udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych, niż niebezpieczne, polegające na wypełnianiu odpadami wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego P. VIII, bez wystarczających podstaw, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania w kwocie 680 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Składa się na nią uiszczony wpis od skargi, w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem, w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).