IV SA/Wa 2689/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymało w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017r. znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru Natura 2000: [...] (PLB [...]) oraz [...] PLH [...]), w związku z nawiezieniem popiołów niewiadomego pochodzenia oraz wyrównania i podniesienia terenu działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 28 marca 2017r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ, organ I instancji) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, w związku z działaniami mogącymi negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...] polegającymi na nielegalnym składowaniu popiołów – odpadów na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...]. RDOŚ wszczął w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014r. poz. 1789- dalej: ustawa szkodowa). Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] RDOŚ po przeprowadzeniu badań środowiska wodno-glebowego umorzył postępowanie administracyjne w części dot. zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz wody na terenie działki nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W przebadanych próbkach nie stwierdzono bowiem przekroczenia jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. W sprawie degradacji działki nr ew. [...] i [...] stwierdzono więc iż nie zostały spełnione przesłanki do uznania przeprowadzonych prac za szkodę w powierzchni ziemi oraz wodzie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. znak: [...] RDOŚ umorzył postepowanie administracyjne w sprawie zwiezienia popiołów i związane z tym ewentualne zanieczyszczenie środowiska wodno-glebowego oraz wyrównania i podniesienia terenu działki nr ew. [...]. W decyzji stwierdzono, iż nie zostały spełnione przesłanki do uznania opisanego w nim przypadku za szkodę w powierzchni ziemi oraz wodzie, gdyż nie potwierdzono występowania odpadów, które mogłyby powodować ewentualne zanieczyszczenie środowiska wodno-gruntowego. W stosunku do działek nr ew. [...] i [...] RDOŚ postanowieniem z dnia [...] października 2016r. znak: [...], zawiesił z urzędu postepowanie administracyjne, ze względu na to że dotyczy ono składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczony, a w związku z tym zgodnie z ustawą o odpadach w pierwszej kolejności należy usunąć nawieziony materiał, co pozostaje w gestii Wójta Gminy [...]. Dopiero bowiem po wywiezieniu odpadów będzie możliwe dokonanie przez RDOŚ oceny w sprawie wystąpienia ewentualnej szkody w środowisku. Następnie organ zawiadomieniem z dnia [...] maja 2017r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody w sprawie wydania decyzji nakazującej podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru natura 2000 [...] (PLB [...]) oraz [...] (PLH [...]), w związku z nawiezieniem popiołów niewiadomego pochodzenia oraz wyrównania i podniesienia terenu działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...], w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...]. Jednocześnie, postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. (numer wskazany na wstępie) RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...], z uwagi na toczące się w stosunku do tych działek postępowanie w trybie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Na w/w postanowienie z dnia [...] maja 2017r. Stowarzyszenie [...] wniosło zażalenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) po rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. (numer wskazany na wstępie) utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] maja 2017r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru Natura 2000: [...] (PLB [...]) oraz [...] PLH [...]), w związku z nawiezieniem popiołów niewiadomego pochodzenia oraz wyrównania i podniesienia terenu działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem instytucja przewidziana w art. 37 ustawy o ochronie przyrody ma na celu zapewnienie skutecznej ochrony obszarów Natura 2000, umożliwiając właściwym organom interwencje w przypadku podjęcia działań szkodliwych dla obszaru Natura 2000 bez uprzedniego stosownego zezwolenia lub decyzji. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 37 ust.4 w/w ustawy w przypadku działań, do których mają jednocześnie zastosowanie przepisy ustawy szkodowej, nie prowadzi się postepowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Organ wyjaśnił przy tym, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że RDOŚ wszczął w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w stosunku do działek nr [...] i [...]. Postępowanie to zostało zawieszone w stosunku do działek nr [...] i [...] a w pozostałym zakresie obejmującym działki nr ew. [...], [...], [...], [...] umorzone. Ze względu na powyższe zgodnie z art. 37 ust.4 ustawy o ochronie przyrody, postepowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru natura 2000 nie zostało wszczęte w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem GDOŚ z dnia [...] lipca 2017r. nie zgodziło się Stowarzyszenie [...] wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając wskazane postanowienie w całości oraz zarzucając naruszenie: - art. 2 ust.1 pkt 1, 2 i art. 3 ust.1 pkt 3 lit. a) i b) ustawy szkodowej w związku z art. 50 ust.1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy o odpadach oraz art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej poprzez niezasadne przyjęcie, że ustawa szkodowa znajduje zastosowanie do odpadów znajdujących się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania a w konsekwencji uznanie, iż na posiadacza odpadów mogą zostać na jej podstawie nałożone obowiązki w związku z ujawnieniem odpadów należących do posiadacza odpadów, które to odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania; - art. 3 ust.1 pkt 21, 25, 34 i 5 lit. b) i art. 26 ustawy o odpadach, poprzez błędna wykładnię pojęć "magazynowanie odpadów", przetwarzanie", oraz "zbieranie odpadów" prowadzące do uznania, iż są to procesy lub czynności przynajmniej częściowo tożsame z istnieniem odpadów "w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania" w konsekwencji definicji "składowania odpadów"; - art. 37 ust.1, 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez niezastosowanie art. 37 ust.1 i 2 wskazanej ustawy , tj. nie wydanie decyzji o których mowa w tym przepisie, w wyniku błędnej wykładni art. 37 ust.4, polegającej na błędnym przyjęci, iż w sprawie toczy się postępowanie, o którym mowa w tym przepisie; Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2017r. oraz poprzedzającego go postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2017r. w całości oraz o zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z brzmienia wskazanych w zarzutach przepisów ustawy szkodowej wynika, że ustawa ta znajduje zastosowanie wyłącznie do określonych rodzajów działalności związanej ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów. Ustawa ta nie ma zatem zastosowania w przypadku ujawnienia odpadów należących do posiadacza odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, co oznacza że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania oraz wydawania decyzji na podstawie art. 24 ust.5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W rezultacie brak było również podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie ustawy o odpadach. Skarżący podniósł również, że magazynowanie, jak i przetwarzanie oraz zbieranie odpadów to procesy realizowane na podstawie określonych zezwoleń przez uprawniony podmiot z użyciem w szczególności składowisk odpadów. Powyższe zdaniem skarżącego oznacza, że nie można tych procesów utożsamiać z ujawnieniem odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania. Skarżący podkreślił, że postępowanie prowadzone przez RDOŚ na podstawie ustawy szkodowej jest w istocie bezprzedmiotowe, tym samym należy uznać, że brak jest postepowania, o którym mowa w art. 37 ust.4 ustawy o ochronie przyrody tym samym brak było podstaw do odmowy wszczęcia postepowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] lipca 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie), utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] maja 2017r. (numer wskazany na wstępie) odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru Natura 2000: [...] (PLB [...]) oraz [...] (PLH [...]), w związku z nawiezieniem popiołów niewiadomego pochodzenia oraz wyrównania i podniesienia terenu działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Badając prawidłowość wydania wskazanego wyżej postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Zakwestionowane rozstrzygnięcie, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie narusza bowiem prawa w stopniu mogącym powodować uchylenie wskazanego orzeczenia. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek złożony przez Stowarzyszenie [...] (dalej: skarżąca, Stowarzyszenie) z dnia 31 marca 2017r. (pismo z dnia 28 marca 2017r.) zawierał żądanie wszczęcia postępowania w trybie określonym w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowił, że jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub uzgodnienia lub decyzji, o których mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, wydaje decyzję, w której nakazuje, w zależności od potrzeb, ich natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych. Wskazana regulacja m. in. w art. 37 w ustępie 4 zawiera również rozwiązanie o charakterze kolizyjnym mające uporządkować działania podejmowane przez organy administracji zmierzające do wyeliminowania stanu naruszenia prawa. Te wynikające z ust. 4 wskazanego przepisu odnoszą się do przepisów zapobiegania szkodom w środowisku. Ustęp ten zawiera bowiem zapis, że w przypadku działań, o których mowa w ust. 1 i 2, do których mają jednocześnie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 oraz z 2015 r. poz. 277 i 1926), nie prowadzi się postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1. Tak wiec w wypadku działań do których będzie miała zastosowanie również ustawa szkodowa nie prowadzi się postępowania w oparciu o art. 37 ust.1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie zdaniem organu zaistniała właśnie taka sytuacja, gdyż w trybie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej zostało wszczęte przez RDOŚ w [...] postępowanie. W stosunku do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...] postępowanie to nie zostało zakończone (RDOŚ postanowieniem z dnia [...] października 2016r. znak: [...] zawiesił postępowanie). Zdaniem Sądu stanowisko to jest prawidłowe. Skoro bowiem przez RDOŚ wszczęte zostało z urzędu postępowanie mające na celu dokonanie oceny wystąpienia ewentualnych szkód w środowisku w związku z nawiezieniem i składowaniem odpadów (popiołów) w miejscu do tego nieprzeznaczonym. To powyższe niewątpliwe spełnia dyspozycję art. 37 ust.4 ustawy o ochronie przyrody, wskazującą, że w takim wypadku nie prowadzi się postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 37 ust.1 w/w ustawy. Skoro nie prowadzi się postępowania to organ zasadnie odmówił jego wszczęcia w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, wskazujących na nieprawidłowe zdaniem skarżącej wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że postępowanie w trybie ustawy szkodowej jest odrębnym i niezależnym postępowaniem, w którym stronom przysługują niezależne i oddzielne środki zaskarżenia. A zatem w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem organy nie mogły dokonać oceny prawidłowości i zasadności wszczęcia i prowadzenia innego postępowania w oparciu o inną podstawę prawną. Organ ustalił, że w trybie ustawy szkodowej w oparciu o przepis art. 24 ust.5 takie postępowanie jest prowadzone a to obligowało go do zastosowania w sprawie art. 37 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.