IV SA/Wa 2680/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej G. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a, po rozpatrzeniu zażalenia G.R. utrzymało w mocy postanowienie Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] zawieszające na podsatwie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...], z obrębu [...]przy ul. [...] w [...], W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W rozpoznawanej sprawie organu uznały za zasadne zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na konieczność następców prawnych po współwaścicielach działki nr [...] i [...] oraz właścicielu działki [...] które graniczą z terenem objętym inwestycją. Jak ustalono w toku postępowania właściciel/ współwłaściciele działek sąsiadujących z przedmiotowa inwestycja zmarli przed wszczęciem postępowania. Organ I instancji bezskutecznie podejmował czynności w zakresie ustalenia spadkobierców w/w osób. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.R., zarzucając mu: 1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "KPA" - polegające na niewłaściwym zastosowaniu tej normy i uznaniu, że ustalenie grona spadkobierców po właścicielach działek sąsiadujących z działkami objętymi planowaną inwestycją przy ul. [...] w [...] stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w sprawie decyzji o wydanie o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych wraz z garażami, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na tych działkach; 2) naruszerue art. 30 § 5 Kpa poprzez jego błędne niezastosowanie i niewystąpienie do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora masy spadkowej dla spadku nieobjętego pod zmarłych E.S. K.S., S.S. i D.W.; 3) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku. Mając powyższe na uwadze, skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą wskazywać na brak podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, oraz błędne niezasastosowanie przez organ w sprawie art. 30 § 5 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowsiko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone w sprawie postanowienia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu [...] [...] na podstawie którego organ wobec śmierci (przed wszczęciem postępowania) 4 współwłaścicieli i1 właściciela, działek sąsiadujących bezpośrednio z planowaną inwestycją w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postanowił zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie pismem z 15 czerwca 2020r. w oparciu o art. 100§ 1 Kpa wezwał inwestora do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub ustanowienia kuratora spadku po osobie zmarłej. Wskazać zatem należy, iż przesłanki stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego określa art.. 97 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie : 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 Kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie, wobec śmierci osób uznanych przez organ za strony i nieprzedłożenia przez pozostałe strony postanowienia o nabyciu spadku po zmarłych, organ uznał, iż zaistniała w sprawie podstawa do zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który to przepis przewiduje zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu do zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy nadanie prawidłowego toku postępowania i rozpatrzenie niniejszej sprawy, należy ustalenie kręgu spadkobierców, bowiem tylko uzyskanie postanowienia o nabyciu spadku po ww. osobie pozwoli na określenie pełnego kręgu stron postępowania. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego (prejudycjalne) należy rozumieć zagadnienie materialnoprawne, otwarte i samoistne, należące do właściwości innego organu lub sądu, zagadnienie, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej. W ocenie Sądu takiego materialnoprawnego charakteru nie ma postępowanie w sprawie nabycia spadku. Sądowa sprawa w tym przedmiocie nie ma wpływu na wynik sprawy głównej prowadzonej przed organami administracji i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. w odniesieniu do postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalajacej warunki zabudowy, która to decyzja co należy podkreślić, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podstawę do zawieszenia postępowania, w razie śmierci osoby, uznanej przez organ za stronę w rozumieniu art. 28 Kpa, stanowi zatem zgodnie z wolą ustawodawcy art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu organ administracji państwowej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron w sytuacji gdy spełnione zostaną poniższe przesłanki: 1. wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, 2. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 Kpa, 3. postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, iż osoby wskazane w postanowieniu organu II instancji, będący jednymi z wielu współwłaścicieli działek o nr [...] i [...] oraz właściciel działki [...], które to działki sąsiadują niewątpliwie z terenem planowanej inwestycji, zmarli wiele lat przed wszczęciem niniejszego postępowania. Śmierć właścicieli/ współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej nastąpiła zatem przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ich spadkobiercy mieli zatem wystarczająco dużo czasu, aby uregulować kwestie dotyczące spadku po zmarłych, a ich zaniechania w tym zakresie nie mogą obarczać właścicieli dziełek z nimi sąsiadujących, tylko dlatego, że planują je zagospodarować. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem szczególnym. Decyzja ta wydawana jest wówczas, gdy brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako prawo miejscowe określa zasady zagospodarowania nieruchomości na terenie gminy. Jak wskazano powyżej zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Co więcej organ prowadzący postępowanie ustalając krąg stron postępowania winien w przypadku tej decyzji ustalić, czy i w jakim zakresie będzie ona oddziaływała na sąsiednie działki i dopiero na tej podstawie określić krąg stron postępowania. Jak wynika z akt sprawy organ za strony uznał właścicieli/współwłaścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Wobec ustalenia, że kilka osób nie żyje, organ podjął czynności zmierzające do ustalenia danych ich spadkobierców. Pomimo wystąpienia do żyjących współwłaścicieli z wnioskiem o podanie tych danych organ nie uzyskał wszystkich żądanych informacji. Wskazać zatem należy, że w przypadku gdyby wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie było możliwe, organ ma obowiązek ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 Kpa. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Zwrot "działają jako strony" nie jest ścisły. Zarówno zarządca masy spadkowej, jak i kurator spadku, są zastępcami procesowymi strony (stron). Działają w ich imieniu (z ustawowego umocowania) i ze skutkami prawnymi realizującymi się w ich sferze prawnej. Zgodnie z orzecznictwem "Artykuł 30 § 5 k.p.a. daje osobom w nim wymienionym wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nie objętych. Z przepisu tego nie wynikają natomiast jakiekolwiek uprawnienia materialne tych osób" (wyr. NSA z dnia 6 stycznia 1995 r., IV SA 1922/93, ONSA 1996, nr 1, poz. 27). Reasumując Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organ naruszył przepisy postępowania procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, wobec błędnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji śmierci stron na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Przez co doszło do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy na gruncie rozpoznawanej sprawy organ winien był rozważyć przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działają na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku znajduje oparcie w art. 200 powołanej wyżej ustawy.