IV SA/Wa 2665/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. K., L. K. i W. K. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz C. K., L. K. i W. K. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: "Minister") z [...] września 2019 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez C. K., L. K. oraz W. K. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] października 2016 r., znak: [...], w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki [...] na odcinku działki nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 pkt. 3, ust. 5 i 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. 2015, poz. 469, z późn. zm.). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta [...] na wniosek Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z [...] czerwca 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki [...] na odcinku działki nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]. Starosta przeprowadził dwukrotnie oględziny w terenie. Zawiadomieniem z 4 lipca 2016 r. Starosta poinformował strony postępowania o dacie przeprowadzenia dowodu z oględzin w terenie w przedmiotowej sprawie. Ze względu na utrudniony dostęp do brzegu rzeki [...], oględziny w terenie przeprowadzono częściowo, tj. tylko na lewym brzegu rzeki. Następnie zawiadomieniem z 29 lipca 2016 r. Starosta poinformował strony postępowania o dacie ponownych oględzin w terenie we wnioskowanej lokalizacji. Podczas oględzin geodeta okazał poszczególne punkty załamania projektowanej linii brzegu oraz oznaczył w terenie palikami, a także zweryfikował krawędzie brzegu rzeki [...], za pomocą urządzenia geodezyjnego GPS. Właścicielami działki nr ew. [...] obręb [...], gm. [...], na której znajduje się przedmiotowym odcinek rzeki [...], są C. K., L. K. oraz W. K., którzy pismem z 14 lipca 2016 r. oraz kolejnymi pismami z 25 lipca 2016 r., 29 sierpnia 2016 r. i 26 września 2016 r. poinformowali, że nie zgadzają się z przyjętym przez geodetę i zaaprobowanym przez organ kryterium ustalenia linii brzegu, tj. wyraźną krawędzią skarpy. Starosta [...] decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...] ustalił linię brzegu rzeki [...] w km 17+520 - 17+750, na odcinku działki nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]. Od ww. decyzji odwołanie złożyli C. K., L. K. i W. K. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] za pośrednictwem Starosty. Zawiadomieniem z 22 czerwca 2018 r. Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przekazał ww. odwołanie Ministrowi Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej uznał się za niewłaściwego w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego odwołania i pismem z 27 sierpnia 2018 r. przekazał, wraz z aktami sprawy, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wystąpiło w wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia ww. odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 177/18, wskazał Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej decyzją z [...] września 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2016 r. Minister wskazał, że linia brzegu została wyznaczona, m. in. na podstawie projektu rozgraniczenia gruntów, sporządzonego przez uprawnionego geodetę R. L.. Projekt rozgraniczenia gruntów, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji zawiera informacje na temat przyjętej metody ustalenia przedmiotowej linii brzegu, tj. górnej krawędzi skarpy. W tym miejscu Minister podkreślił, iż ustawodawca w ustawie Prawo wodne wymienia w jaki sposób dokonywane jest ustalenie linii brzegu. Przebieg linii brzegu jest wyraźnie uwidoczniony na "Mapie zasadniczej do projektu ustalenia linii brzegowej rzeki [...] w km 17+250 - 17+950" w skali 1:1000, która stanowi integralną część decyzji. Ww. załącznik zawiera oznaczenie wszystkich punktów załamania linii brzegu w zakresie całości opracowania wraz z podaniem ich współrzędnych, przez które przebiega przedmiotowa linia brzegu w celu możliwości "okazania" linii brzegu w terenie przez każdą ze stron. Z analizy dokumentacji fotograficznej wynika, że rzeka [...] w przedmiotowej lokalizacji posiada wyraźnie ukształtowane skarpy, w których występowanie wskazuje na prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy właściwe w sprawie ustalenia linii brzegu przedmiotowego cieku, zarówno w I, jak i w II instancji, przyjmując za kryterium ustalenia linii brzegu jej wyraźną krawędź. Ponowna analiza całokształtu sprawy dokonana przez organ odwoławczy, ze szczególnym uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na prawidłowość ustalenia linii brzegu rzeki [...] na ww. odcinku. Minister podniósł, że z dokumentacji złożonej w przedmiotowej sprawie, wynika, iż rzeka [...] przebiega m.in. przez działkę nr ew. [...] obręb [...], gm. [...], a krawędź brzegu rzeki na tym odcinku jest wyraźna po obu stronach rzeki. Przyjęto zatem, że linia brzegu rzeki [...] biegnie wyraźną krawędzią po obu stronach brzegów, wobec czego Minister stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji Starosty. Ze wskazaną wyżej decyzją Ministra nie zgodzili się skarżący. Zarzucili oni organowi: - naruszenie obowiązku, przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i ustalenie prawdziwie istniejącego stanu faktycznego, a na tej podstawie - wydania decyzji w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy (art. 7 i 77 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 i 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), określanej dalej jako k.p.a. i 15 ust. 5-6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) Prawo wodne); - rażące naruszenie zasady praworządności, poprzez rozdzielenie postępowania o ustalenie linii brzegowej od postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie, w związku z zamierzonym wykonaniem urządzenia wodnego, mającego spiętrzyć wody [...] (art. 6 k.p.a., w zw. z art. 15 ust 9 Prawa wodnego). Skarżący wskazali, że argumenty podnoszone przez nich w odwołaniu nie zostały przez organ przeanalizowane, a postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone niedbale. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a."). Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu i wykazanie, że organ przeprowadził właściwą subsumpcję. Okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu decyzji. Spełnienie normy, wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Ustalenie stanu faktycznego warunkuje zatem prawidłowość rozstrzygnięcia, a braki w tym zakresie podlegają kontroli sądowej i kwalifikowane są jako przesłanka do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Sąd dokonuje bowiem oceny postępowania, w aspekcie zachowania przepisów procesowych, biorąc pod uwagę czy naruszenie podanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym podstawa uchylenia Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia jest istotne naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydaną w sprawie decyzją podlegającą zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania administracyjnego. Nadto wyrazem obowiązków organu II instancji jest art. 15 k.p.a, nakładający obowiązek dwukrotnego rozstrzenia sprawy. Ograniczenie się przez organ II instancji wyłącznie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, z pominięciem mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia kwestii poruszonych w odwołaniu, nie kwestii, nie jest wystarczające. W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę - na skutek wniesionego odwołania - naruszył powyższe zasady. Organ odwoławczy przede wszystkim nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości rzutującego na rozstrzygnięcie stanu faktycznego, a tym samym zaskarżona decyzja jawi się jest przedwczesna. Odnosząc się do prawa materialnego, w celu wskazania elementów rzutujących na rozstrzygnięcie, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 15 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy Prawo wodne linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Stosownie do art. 15 ust. 3 Prawa wodnego, podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Zadaniem organów orzekających było więc sprawdzenie prawidłowości projektu oraz ustalenie linii, wzdłuż której grunt pokryty wodami rzeki [...] styka się z gruntem, stanowiącym przedmiot własności skarżących. Stosowany przepis określa sposoby ustalenia tej linii, w zależności od tego, czy brzeg rzeki jest uregulowany, czy jest nieuregulowany. W nin. sprawie niewątpliwie był to brzeg nieuregulowany. Organ orzekający bada najpierw, czy w terenie istnieje wyraźna krawędź brzegu. Jeżeli tak, to ustala linię brzegu po tej krawędzi, jak w niniejszej sprawie. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest kwestia, czy "wyraźną krawędzią brzegu" jest skarpa, czy punkt styczny wody i brzegu obecnego koryta rzeki. W przedmiotowej sprawie stanowisko organu odwoławczego o prawidłowym ustaleniu linii brzegu rzeki zostało oparte na ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z pewnością niewystarczającego do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Organ odwoławczy, utrzymując decyzję Starosty, nie odniósł się w ogóle do zarzutów wskazanych przez skarżących w odwołaniu, mimo że skarżący podnieśli szereg ważkich argumentów w kontekście art. 15 Prawa wodnego. Wskazali bowiem m. in., że odległość tzw. "wyraźniej krawędzi" ustalonej przez Starostę na prawym brzegu rzeki do krawędzi na lewym brzegu jest znacznie szersza, od istniejącej w rzeczywistości linii zetknięcia gruntu i wody na brzegu lewym i prawym. Nadto podnieśli, że skarpa wzdłuż brzegów rzeki [...] nie była naturalną granicą między wodą i stałym gruntem, a powstała w wyniku spiętrzania rzeki celem poruszania koła młyńskiego. Ponadto stan wezbrań rzeki w wyjątkowych sytuacjach nie może mieć wpływu na określenie linii brzegu rzeki. Organ I instancji podczas oględzin zajmował się tylko sprawdzeniem, czy wbite paliki pokrywają się ze współrzędnymi, wynikającymi z projektu przedłożonego przez wnioskodawcę, a nie przeprowadził żadnych pomiarów i badań. Skarżący w toku postępowania administracyjnego przedstawili szeroką dokumentację fotograficzną, podnosząc, że uwidacznia ona powstałe w sprawie rozbieżności i błędy w ustaleniach stanu faktycznego (w tym kluczową okoliczność w postaci innego przebiegu linii wody i krawędzi brzegu, niż wskazuje to oznaczenie na gruncie). Zdaniem skarżących, kwestionujących w tym zakresie stanowisko organów, to nie skarpę należy utożsamiać z linią określającą granice koryta. Ich zdaniem Starosta bezkrytycznie przyjął stanowisko zaproponowane przez wnioskodawcę, jednocześnie nie zgadzając się na powołanie biegłego. Co prawda przepis art. 84 § 1 k.p.a stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych (tak NSA w wyroku z dnia 4 marca 2020 r., II OSK 1111/18, LEX nr 3007164). Tym niemniej organ administracji może nie uwzględnić wniosku strony jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, to dowód ten powinien być przeprowadzony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2020 r., III SA/Lu 474/19, LEX nr 2825447). Powyższe zestawienie przepisów prowadzi do wniosku o konieczności uzasadnienia odmowy powołania biegłego i wykazania, że organ dysponuje wystarczającą wiedzą w zakresie kwestionowanym przez stronę, a istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć dodatkowo należy, iż niezależnie od tego, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., strona ma prawo żądania przeprowadzenia dowodu w toku całego postępowania, mającego znaczenie prawne dla sprawy, to bezsprzecznie w pierwszej kolejności na organie spoczywa ciężar dowodu, toteż to on powinien wykazać się inicjatywą dowodową, jeżeli jakiś aspekt stanu faktycznego sprawy wymaga wyjaśnienia. Nadto sama opinia biegłego również stanowi element materiałów dowodowych i powinna podlegać ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również – w pewnym zakresie - materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożoną opinię pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również to czy jest logiczny i zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub jej uzupełnienia (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10, CBOSA). Natomiast Minister swoje rozstrzygnięcie oparł na twierdzeniach wskazanych w decyzji Starosty, bez ich rozwinięcia lub bardziej szczegółowego uzasadnienia. Wbrew standardowi powtórnego rozpatrzenia sprawy, brak jest odniesienia się do któregokolwiek z zarzutów wskazanych w odwołaniu skarżących. Tymczasem, zgodnie z ustanowioną we wspomnianym wcześniej art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). Zatem jeśli organ ustali istnienie braków postępowania wyjaśniającego, zawsze powinien dokonać oceny czy braki te są na tyle poważne czy wręcz rażące, że wykluczają merytoryczne orzeczenie w drugiej instancji administracyjnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2020 r. II SA/Bk 881/19, LEX nr 2895512). Ponadto organ w zaskarżonej decyzji naruszył art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, poprzez brak wskazania przez organ odwoławczy procesu myślowego oraz pogłębionego wywodu prawnego w zakresie zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Tymczasem o ważności uzasadnienia świadczą również inne przepisy k.p.a. Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. Braki w uzasadnieniu uniemożliwiają kontrolę w tym zakresie motywacji organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania, jak również sformułowaną ocenę prawną. W szczególności, organ odniesie się do argumentów skarżących, zawartych w ich odwołaniu. Sąd dostrzegł, że doszło do naruszenia: art. 7, 15, art. 77 107 § 3 k.p.a., poprzez rozpatrzenie sprawy, bez uwzględnienia wszelkich istotnych jej elementów, Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 119 pkt 2 (postępowanie uproszczone, na wniosek z 22 czerwca 2020 r., karta 85 akt sadowych) i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z naruszeniem art. 7, 15, 77 i 107 § 3 K.p.a. przez organ II instancji, orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (300 zł, solidarnie), ponieważ skarżący nie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.