IV SA/Wa 2660/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej Starosta) z [...] września 2020 r., nr [...] odmawiającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Skarżąca) wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R12, z planowanym miejscem prowadzonej działalności w [...] przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...] i [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Starosta, działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2020 poz. 797 ze zm. - dalej ustawa o odpadach) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] odmówił Skarżącej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R12, z planowanym miejscem prowadzonej działalności w [...] przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...] i [...]. SKO, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę, decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] utrzymało decyzję Starosty w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organu odwoławczego wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem Skarżącej Spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R12, z planowanym miejscem prowadzonej działalności w [...] przy ul. [...], na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...], na podstawie dzierżawy. Przetwarzanie odpadów, zgodnie z wnioskiem Spółki, będzie prowadzone w mobilnych urządzeniach do produkcji wyrobów betonowych, przystosowanych do prowadzenia procesu mieszania w ruchu, poruszających się na terenie nieruchomości. Dalej Skarżąca wskazuje, że mobilne urządzenie do produkcji wyrobów betonowych (którego głównymi elementami są przemysłowy mieszalnik oraz formy do wyrobów betonowych) podczas procesu mieszania masy betonowej będzie wolno przemieszczało się po utwardzonym podłożu i na bieżąco wypełniało formy do wyrobów betonowych, które po wyjęciu z formy będą układane warstwami na utwardzonym placu; podczas pracy i poruszania się mobilnego urządzenia do produkcji wyrobów betonowych następuje cykliczne napełnianie form i wyładowywanie wyrobów betonowych. W ocenie SKO, nie ulega wątpliwości, że urządzenia do produkcji wyrobów betonowych, które wskazane zostały we wniosku, są urządzeniami technicznymi. Zdaniem Organu, są one również urządzeniami stacjonarnymi, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 poz. 1219). Wyjaśniło przy tym, że spółka planuje działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w ściśle określonym miejscu. Sam zaś fakt, że wchodzące w skład instalacji poszczególne urządzenia będą się przemieszczały podczas procesu przetwarzania odpadów, nie wystarczy do jej kwalifikacji jako niestacjonarnej. SKO podkreśliło, że prawidłowy jej ruch może odbywać się wyłącznie, gdy jej poszczególne elementy znajdowały się będą w jednym, wskazanym przez Spółkę miejscu, które winno być wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jak i w wydanym zezwoleniu. W oparciu o doświadczenie życiowe, Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji do środowiska. Wbrew stanowisku Skarżącej, Organ II. instancji przyjął, że planowane przedsięwzięcie polega na przetwarzaniu odpadów w instalacji, a zatem zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Spółka nie uzyskała jednak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i nie dołączyła jej do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie SKO, okoliczności te wskazują na niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa, co stanowi podstawę odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] listopada 2020 r., nr [...] wywiodła Skarżąca Spółka. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. art. 41 ust. 3 punkt 2 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 992, 1000, 1479, 1544 i 1564) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z dnia 12 czerwca 2015 r. poz. 796); II. art. 42 ust 2 pkt 4 oraz art. 43 ust. 2 pkt. 3 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (DZ. U. z 2018 r. poz. 992, 1000, 1479, 1544 i 1564); III. art. 71 ust 2 i art. 72 ust 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziela społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) poprzez błędną kwalifikację przedsięwzięcia, jako przedsięwzięcia wymagającego dokonania oceny oddziaływania na środowisko; IV. § 3 ust. 1 pkt. 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. poprzez błędną kwalifikację przedsięwzięcia, jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; V. art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) poprzez błędną interpretację przepisu ustawy prawo ochrony środowiska definiującego cechy instalacji, do której w sposób błędny zakwalifikowano pozainstalacyjne przetwarzanie odpadów; VI. art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) poprzez błędną interpretację: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16.09.2014 r. II SA/Wr 474/14, na podstawie którego, błędnie zakwalifikowano pozainstalacyjne przetwarzanie odpadów jako instalację; VII. art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) poprzez pomięcie błędnej interpretacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.04.2013 r. II GSK 379/13 (LEX nr 1337168) oraz wyroku WSA w Kielcach z dnia 03.12.2013 r. II SA/Ke 860/13 (LEX nr 1426835) na podstawie którego, błędnie zakwalifikowano pozainstalacyjne przetwarzanie odpadów jako instalację. Na podstawie podniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z 5 listopada 2020 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Warszawy strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podstawę materialnoprawną odmowy udzielenia Skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów stanowił art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 poz. 797 ze zm., dalej ustawa o odpadach), zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Stosownie zaś do treści art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020 poz. 283 ze zm., dalej ustawa o.o.ś.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tych wypadkach wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania winno nastąpić przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy o odpadach (art. 72 ust.1 pkt 21 ustawy o.o.ś). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), do przedsięwzięć, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się te, które polegają na realizacji przedsięwzięć obejmujących instalacje związane z przetwarzaniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41–47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. Przenosząc przytoczone regulacje na grunt niniejszej sprawy nadmienić należy, że istotę sporu stanowiła w niej prawidłowość kwalifikacji zespołu urządzeń technicznych, które służyć miały przetwarzaniu odpadów, jako instalacji w rozumieniu definicji normatywnej, która zawarta została w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 poz. 1219 ze zm.). Zgodnie z przywołaną regulacją instalację stanowią stacjonarne urządzenia techniczne, zespoły stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Zgodnie z wykładnią językową, "stacjonarny" to niezmieniający miejsca pobytu, położenia, pozostający na miejscu, stały (Ilustrowany słownik języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN, Warszawa 1999 r., s. 864). W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że interpretacja pojęcia "instalacji" winna być dokonywana w oparciu o wykładnię systemową, czyli na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie pojedynczego przepisu w oderwaniu od innych (por. m. in. wyrok NSA z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1667/17). W niniejszej sprawie przetwarzanie odpadów dokonywane ma być w mobilnych urządzeniach do produkcji wyborów betonowych, przez mieszanie odpadów, wody, cementu oraz zestalacza P-50 w zamkniętym mobilnym mieszalniku koparko-ładowarki, poruszającej się wolno po utwardzonym terenie nieruchomości, złożonej z działek o nr. ewid. [...] i [...]. Po napełnieniu form, będą one cyklicznie opróżniane, a powstałe wyroby betonowe będą układane warstwami na placu. W ocenie Sądu, o stacjonarności urządzenia technicznego lub jej braku nie przesądza zatem jedna jedynie jego cecha (mobilność ładowarko-koparki z mieszalnikiem), a przy ocenie uwzględniony musi zostać całokształt zaproponowanej organizacji sposobu przetwarzania odpadów, z uwzględnieniem także powstałych przy eksploatacji instalacji emisji do środowiska (szkodliwe substancje, hałas). Mieszalniki, w których następować ma przetwarzanie odpadów, będą wprawdzie poruszały się po terenie nieruchomości, ale prawidłowy i pożądany przebieg procesu przetwarzania zapewniony będzie jedynie w ściśle określonym jej miejscu, tj. na tej jej części, na której znajduje się hala magazynowa oraz formy do wyrobów betonowych. Napełnianie mieszalnika ładowarko-koparki odpadami oraz późniejsze jego opróżnienie do specjalnych form stanowią czynności, które są niezbędne do prawidłowego przetwarzania odpadów w procesie R12, zaproponowanym przez Skarżącą. Należy zauważyć, że powstała zależność może mieć charakter bezpośredni, lub też pośredni i funkcjonalny. Dwa elementy lub więcej elementów instalacji mogą pod względem swych funkcji gospodarczych zależeć od trzeciego elementu, który nie został wymieniony w art. 3 pkt 6 p.o.ś. Nie oznacza to jednak, że przestaje on być częścią składową instalacji (por. m. in. wyrok NSA z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1667/17). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przywołane etapy przetwarzania odpadów mogą również potencjalnie wiązać się z emisjami do środowiska. Pojęcia "stacjonarności" mieszalnika ładowarko-koparki nie można zatem interpretować z pominięciem całokształtu zaproponowanego procesu przetwarzania odpadów, który może prawidłowo odbywać się wyłącznie, gdy wszystkie niezbędne w jego przebiegu elementy będą się znajdowały w jednym miejscu, tj. na wskazanej przez Skarżącą nieruchomości, co odpowiada znaczeniu pojęcia stacjonarności. Wskazówkę interpretacyjną stanowi bowiem wydawanie zezwoleń na przetwarzanie odpadów w ściśle określnym miejscu. W ocenie Sądu, za prawidłową uznać należy zatem kwalifikację urządzeń technicznych jako instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska dokonaną przez Organy, a stanowisko Skarżącej w zakresie kwalifikacji przetwarzania odpadów objętych wnioskiem jako pozainstalacyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, warunkiem wydania zezwolenia na wnioskowane przetwarzanie odpadów było uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Planowane przedsięwzięcie, wbrew zarzutom skargi, zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (DZ. U. z 2019 r., poz. 1839). Tym samym brak takiej decyzji stanowił podstawę odmowy wydania zezwolenia na wnioskowane przetwarzanie odpadów w procesie R12. W tych warunkach wydanie decyzji zezwalającej naruszałoby art. 72 ust. 1 pkt 21 oraz ust. 3 ustawy o.o.ś. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów o właściwości Organu. Wniosek Skarżącej o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie spełniał żadnego z warunków określonych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Organem właściwym był zatem – w myśl art. 41 ust. 3 pkt 2 tej ustawy - właściwy miejscowo starosta, a więc Starosta Płoński. Organy prawidłowo zastosowały też przepisy postępowania administracyjnego, znajdujące zastosowanie w tej sprawie. Nie doszło więc do naruszenia tych przepisów mogącego mieć istotny wpływ na jej wynik. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak sentencji.