IV SA/Wa 2647/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie zbierania odpadów oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania R.W. (dalej skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "[...]" z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], wstrzymującej działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, na działce o nr ewid. [...] w [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący: W dniu 17 października 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził oględziny działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]podczas których skarżący wyjaśnił, że prowadzi dwie działalności: 1. komisu używanych rzeczy, 2. zbieraniu odpadów metali żelaznych. Wyjaśnił również, że maszyny rolnicze zgromadzone poza kontenerami są jego własnością, niektóre z nich są odkupione od okolicznych rolników z zamiarem sprzedaży jako eksponaty muzealne. Elementy konstrukcyjne i ogrodzeniowe zostały przywiezione na działkę celem wykorzystania do budowy budynku, który miał powstać na tym terenie. Odpady metali żelaznych przejęte od osób fizycznych, umieszczane są od razu w kontenerach, po zapełnieniu których przekazywane są innemu zbierającemu. W trakcie oględzin stwierdzono również opakowanie typu big-bag wypełnione zgniecionymi puszkami aluminiowymi tj. odpadami opakowaniowymi z metali o kodzie 15 01 04. Na placu stały też dwa duże kontenery, w których znajdowały się pomieszane różne rodzaje odpadów metali m.in. siatki ogrodzeniowej (odpad o kodzie 17 04 05), puszki metalowe po napojach (odpad o kodzie 15 01 04), kompletna ale uszkodzona pralka automatyczna (odpad o kodzie 20 01 36), tylna klapa bagażnika samochodowego (odpad o kodzie 16 01 17), 3 metalowe beczki (odpad o kodzie 15 01 04), kuchenka gazowa (odpad o kodzie 20 03 07), metalowe elementy konstrukcyjne (odpady o kodzie 17 04 05), 5 metalowych pieców węglowych (odpady o kodzie 17 04 05), metalowe grzejniki (odpady o kodzie 17 04 05), metalowe elementy konstrukcyjne (odpady o kodzie 17 04 05), metalowe garnki (odpady o kodzie 20 01 40), turystyczne butle gazowe (odpady o kodzie 20 01 40). Organ I instancji ustalił, że skarżący nie posiadał zezwolenia wydanego w trybie art. 41 ustawy o odpadach w zakresie zbierania tego rodzaju odpadów i w konsekwencji zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył uprzednio prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: R.W. Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Uslugowo-Handlowe "[...]" administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 000 zł. Ponadto z dokumentów przedstawionych w trakcie kontroli wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia[...] kwietnia 2018 r. nr [...] znak: [...] nakazał p. R.W. rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, placu składowego punktu skupu złomu o powierzchni ok.[...] m2 na działce nr ew. [...]w [...] Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], sygn. protokołu: [...] który skarżący podpisał nie wnosząc zastrzeżeń. W dniu 19 listopada 2018r. przeslano skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego a 10 grudnia 2018 r., skarżący złożył wyjaśnienia, będące w istocie polemiką z ustaleniami organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wnosząc jednak żadnych nowych informacji do dokonanych ustaleń w sprawie. [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 32 ust. la. ust. 2, ust. 5 i ust. 5a ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach wstrzymał działalność R.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Usługowo-Handlowe "[...]" w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. W dniu 21 marca 2019 r. skarżący złożył odwołanie kwestionując ustalenia organu i zarzucając w/w decyzji naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, wyrażającego się błędnym zakwalifikowaniu złomu metali jako odpadów i nieuwzględnieniu faktu, iż skarżący prowadzi komis staroci, w którym skupuje i sprzedaje maszyny rolnicze. Przedstawiając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do treści art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymuje, w drodze decyzji, działalność posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Czynność ta ma charakter obligatoryjny, organ I instancji zobowiązany był do wstrzymania działalności kontrolowanego w zakresie zbierania. Przesłanką materialnoprawną do wstrzymania działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym przypadku odpadów złomu metali o kodach: 15 01 04, 16 01 17, 17 04 05, 20 01 36, 20 01 40, 20 03 07, na podstawie tego przepisu, jest stwierdzony przez organ administracji publicznej w trakcie przeprowadzonej kontroli, brak posiadania przez prowadzącego działalność w zakresie zbierania odpadów, wymaganego zezwolenia. W ocenie organu jest to jedyna i wystarczająca przesłanka do zastosowania przedmiotowej sankcji. Przepis ten nie przewiduje możliwości odstąpienia przez organ administracji publicznej od jej wymierzenia. Organ jest obowiązany wstrzymać z drodze decyzji działalność posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Nietrafny jest, podniesiony przez odwołującego zarzut dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego, bowiem nie tylko nie podważa on treści ustaleń organów, ale także nie wskazuje na jakiekolwiek merytoryczne przesłanki błędnego zakwalifikowania stwierdzonych w kontenerach na terenie kontrolowanego przedmiotów. Organ uznał, iż zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy potwierdza zaistnienie przesłanek określonych wart. 32 ust. la, ust. 5 i ust. 5a ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. ustawy o odpadach, do wstrzymania działalności posiadacza odpadów, stąd [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobowiązany do wydania decyzji wstrzymującej działalność gospodarczą R.W. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, organ I instancji właściwie ocenił stan faktyczny oraz zebrany materiał dowodowy, z którego bezspornie wynika, iż zachodzą przesłanki, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem zasadny zarzut odwołania, dotyczący poczynienia przez organ I instancji wadliwych ustaleń w zakresie kwalifikacji zbieranych przez stronę przedmiotów. Zdaniem organu, w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów prawa, bezspornie wystąpiły przesłanki uzasadniające rozstrzygnięcie [...] WIOŚ. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr[...], sygn. protokołu: [...] podpisanym bez zastrzeżeń przez kontrolującego w dniu [...]października 2018 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]października 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.W. zarzucając naruszenie: • art. 32 ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2020.797 t.j.) poprzez wydanie decyzji wstrzymującej działalność skarżącego, podczas gdy nie polegała ona na zbieraniu odpadów w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy, lecz opierała się wyłącznie na skupie staroci, w tym eksponatów muzealnych; • art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j.) poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego; • art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j.) poprzez rozpoznanie sprawy w sposób niebudzący zaufania obywatela do Państwa; • art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j.) poprzez brak poinformowania skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i brak tego zapoznania w konsekwencji braku pouczenia; • art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j.) poprzez niewywiązanie się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; • art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j.) poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów; • art. 104, art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j.) poprzez wydanie w sprawie decyzji, mimo braku ku temu podstaw. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąc wniósł o: 1. uchylenie w całości decyzji znak: [...] z dnia [...]października 2020 r. wydanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz poprzedzającej jej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia[...] marca 2019 r., znak: [...] obydwie w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska odpowiadają prawu. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia[...] marca 2019 r., znak: [...] wstrzymującą działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, na działce o nr ewid. [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 32 ust. 1 a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, działalność posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Czynność ta ma charakter obligatoryjny, organ I instancji zobowiązany był do wstrzymania działalności kontrolowanego w zakresie zbierania. Jak wynika z akt sprawy, w dniach od 17 października do 13 listopada 2018 r. upoważnieni inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadzili kontrolę działalności prowadzonej przez R.W. na działce o nr ewid. [...], przy ul. [...], [...]. W trakcie czynności kontrolnych dokonano następujących ustaleń: 1. Przedmiotem przeważającej działalności przedsiębiorcy zgodnie z PKD. jest sprzedaż hurtowa odpadów i złomu (46.77.Z). 2. Zgodnie z §3 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 09.11.2010 ws. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U 2016 r., poz. 71) punkty do zbierania lub przeładunku złomu należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i rozpoczęcie działalności polegającej na prowadzeniu takiego punktu, wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. 3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] Burmistrz [...] odmówił R.W.wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn. "Punkt skupu złomu metali" realizowanego w [...]na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...]. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy ww. decyzję Burmistrza została oddalona przez WSA w [...] [[...]]. 4. W dniu 17 października 2018 r. [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził oględziny działki nr [...], przy ul. [...] w miejscowości [...] Kontrolowany wyjaśnił, że prowadzi on dwie działalności. Jedna działalność polega na prowadzeniu komisu używanych rzeczy, druga zaś na zbieraniu odpadów metali żelaznych. Maszyny rolnicze zgromadzone poza kontenerami są własnością kontrolowanego, niektóre z nich są odkupione od okolicznych rolników z zamiarem sprzedaży jako eksponaty muzealne. Elementy konstrukcyjne i ogrodzeniowe zostały przywiezione na działkę celem wykorzystania do budowy budynku, który miał powstać na tym terenie. Odpady metali żelaznych przejęte od osób fizycznych, umieszczane są od razu w kontenerach i po zapełnieniu kontener)' przekazywane są innemu zbierającemu (FIRMA HANDLOWA "[...] SPÓŁKA JAWNA). Wyjaśnienia kontrolowanego, zawarte są w protokole przyjęcia informacji. 5. W trakcie oględzin stwierdzono również opakowanie typu big-bag wypełnione zgniecionymi puszkami aluminiowymi. Puszki te są odpadami opakowaniowymi z metali o kodzie 15 01 04. Na placu stały też dwa duże kontenery, w których znajdowały się pomieszane różne rodzaje odpadów metali. W jednym kontenerze były pomieszane w stosie odpady siatki ogrodzeniowej (odpad o kodzie 17 04 05), puszki metalowe po napojach (odpad o kodzie 15 01 04), kompletna ale uszkodzona pralka automatyczna (odpad o kodzie 20 01 36), tylna klapa bagażnika samochodowego (odpad o kodzie 16 01 17), 3 metalowe beczki (odpad o kodzie 15 01 04), kuchenka gazowa (odpad o kodzie 20 03 07), metalowe elementy konstrukcyjne (odpady o kodzie 17 04 05). 6. W drugim kontenerze były też wymieszane odpady metali takie jak: 5 metalowych pieców węglowych (odpady o kodzie 17 04 05), metalowe grzejniki (odpady o kodzie 17 04 05), metalowe elementy konstrukcyjne (odpady o kodzie 17 04 05), metalowe garnki (odpady o kodzie 20 01 40), turystyczne butle gazowe (odpady o kodzie 20 01 40). 7. W trakcie trwania oględzin, trwało zbieranie odpadów; odpady były odbierane od klientów, ważone sortowane na żelazne i nieżelazne oraz wystawiane były dokumenty: "FORMULARZ PRZYJĘCIA W KOMIS METALI". Kontrolowany wyjaśnił, że przyjmując odpady metali w punkcie w [...] wystawiane są takie dokumenty. Podmiot nie posiadał zezwolenia wydanego w trybie art. 41 ustawy o odpadach w zakresie zbierania tego rodzaju odpadów. 8. Za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył uprzednio prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: R.W. Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Usługowo-Handlowe "[...]" administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 000 zł. Decyzja została utrzymana w mocy 11 czerwca 2019 r., decyzja jest ostateczna. 9. Ponadto z dokumentów przedstawionych w trakcie kontroli wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...], decyzją z dnia [...]kwietnia 2018 r. [...] znak: [...] nakazał p. R.W. rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, placu składowego punktu skupu złomu o powierzchni ok.[...] m2 na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] Zdaniem Sądu, stan faktyczny został w niniejszej sprawie dokładnie wyjaśniony przez orzekające organy administracji, a materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wydał decyzją o utrzymaniu w mocy orzeczenia organu I instancji, ponieważ zasadnie uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest prawidłowa. Organ odwoławczy ocenił prawidłowość ostatnio wskazanej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącego, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie była jedynie formalna, lecz była poprzedzona sprawdzeniem zasadności i poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji. Czynności organu prowadzone były w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej. Procedujące w sprawie organy nie odstąpiły również od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju. Skarżący miał także zapewnioną możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, o czym świadczy treść pisma organu I instancji z dnia [...]grudnia 2018 r., znak: [...] Z tych przyczyn Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art.77§1, art. 80, art. 104 oraz art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego za nieuzasadnione. W opisanych okolicznościach stwierdzić trzeba, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie działalności prowadzonej przez skarżącego dla prowadzenia zbierania odpadów i prowadzenia przetwarzania odpadów wymagane jest – zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach - uzyskanie zezwolenia, którego bezspornie skarżący nie miał. Treść art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach wskazuje wprost, że organ ma obowiązek wstrzymać działalność posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Opisane naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], sygn. protokołu: [...] z którego bezspornie wynika, że przesłanką materialnoprawną do wstrzymania działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym przypadku odpadów złomu metali o kodach: 15 01 04, 16 01 17, 17 04 05, 20 01 36, 20 01 40, 20 03 07, Z treści ostatnio powołanego przepisu ustawy o odpadach wynika, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany. Ustawodawca wskazuje w nim bowiem jednoznacznie, że organ administracji stwierdziwszy wystąpienie wymienionej w nim przesłanki, wstrzymuje działalność posiadacza odpadów. W związku z tym organy administracji nie mają żadnej swobody przy podejmowaniu decyzji kończącej postępowanie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach ogranicza się do ustalenia, czy posiadacz odpadów posiada na taką działalność zezwolenie, czy też nie. Przepis ten nie przewiduje możliwości odstąpienia przez organ administracji publicznej od wstrzymania działalności. Ponieważ skarżący nie posiadał zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, organ był zobowiązany do wstrzymania działalności. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.