IV SA/Wa 2641/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Miasta i Gminy [...] kwotę 1380 (tysiąc trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 2641/20 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...]października 2020r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję [...] Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "[...]WIOŚ") z dnia [...]maja 2019r., znak: [...]i orzekł o wymierzeniu Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł., za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013-2015 w Programie Ochrony Powietrza (dalej POP) dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...]z dnia [...] września 2013 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] w dniach od 26 września do 5 listopada 2018 r. przeprowadzili kontrolę planową Gminy [...], w zakresie realizacji wykonywania zadań określonych w programie ochrony powietrza i planie działań krótkoterminowych, udokumentowaną protokołem kontroli nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że Burmistrz Miasta i Gminy [...]nie opiniował Programu Ochrony Powietrza dla województwa [...] na lata 2013 - 2015. Stwierdzono także, że Gmina przystąpiła do realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...] jednak w okresie 2013-2015 roku nie zrealizowała w całości obowiązków, nałożonych na nią uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...]z dnia [...]września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...]z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie Programu Ochrony Powietrza dla Województwa [...], zmienionej uchwałą nr [...]z dnia [...] lutego 2011 r. Organ I instancji, stwierdzając brak terminowej realizacji zadań określonych w pkt 3.1.1.2, 3.1.1.3, 3.1.1.4 oraz 3.1.1.6 POP przez Burmistrza Miasta i Gminy[...]uznał, że naruszenie to objęte jest, zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej Poś), sankcją administracyjną, której wysokość na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego wynosiła od 10 000 zł. do 500 000 zł. Powyższe ustalenia znalazły swoje potwierdzenie w protokole kontroli nr [...] z dnia 5 listopada 2018 r., podpisanym za stronę (Gminę) przez Dyrektora Urzędu, działającego z upoważnienia Burmistrza Gminy [...]. Mając powyższe na uwadze, [...] WIOŚ ww decyzją z dnia [...] maja 2019 r. wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy[...] (dalej też "strona"), karę pieniężną w kwocie 30 000 zł., za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013 - 2015 w POP, tj. zadań określonych w: - pkt 3.1.1.2 POP — dot. osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego, - pkt 3.1.1.2 POP - dot. likwidacji źródeł spalania paliw stałych o mocy do 1 MW (549 pieców przewidzianych do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne — realizacja 0,7%), - pkt 3.1.1.3 POP - dot. rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych zapewniającej podłączenie nowych użytkowników (271 lokali przewidzianych do podłączenia do sieci ciepłowniczej — realizacji 0%), - pkt 3.1.1.4 POP — dot. rozbudowy sieci gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników (147 lokali przewidzianych do podłączenia do sieci gazowej — realizacja 0%), - pkt 3.1.1.6 POP — dot. termomodernizacji budynków oraz wspierania budownictwa energooszczędnego w budownictwie mieszkaniowym (termomodernizacja 33 lokali - realizacja 0%). Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania administracyjnego lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ewentualnie o obniżenie wysokości kary pieniężnej z kwoty 30 000 zł. do kwoty 10 000 zł. Strona min. zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że Gmina [...] jest właścicielem sieci ciepłowniczej w sytuacji, gdy jej nie posiada. W odwołaniu wskazano również na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r., o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej "ustawa IOŚ") poprzez przyjęcie, że protokół kontroli został sporządzony i podpisany w prawidłowy sposób, w sytuacji gdy w dniu 5 listopada 2018 r. (data podpisania protokołu) Dyrektor Urzędu Miasta i Gminy w [...]nie miał żadnego upoważnienia do reprezentowania kontrolowanej jednostki - Gminy [...] do protokołu nie zostało dołączone żadne pełnomocnictwo. Gmina wskazała także na naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nieprawidłowo sporządzony ww protokół kontroli może stanowić dowód i podstawę do przeprowadzenia postępowania i wymierzenia na tej podstawie kary pieniężnej. Ponadto w odwołaniu Gmina podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 315a ustawy Poś, poprzez wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. w sytuacji, gdy jej zdaniem zachodziły przesłanki do wymierzenia ww kary w kwocie minimalnej - 10 000 zł. W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał zasadność odwołania jedynie w zakresie w jakim odnosi się one do braku naruszenia przez Gminę [...] pkt. 3.1.1.3 POP. Organ odwoławczy ustalił bowiem, iż Gmina [...] nie jest właścicielem sieci ciepłowniczej. Z ogólnodostępnego dokumentu pt. "Plan Gospodarki Niskoemisyjnej dla Miasta i Gminy [...] (str. 30) wynika, iż Miasto i Gmina [...]nie posiada sieci ciepłowniczej zasilanej ciepłownią miejską. Analiza pkt. 3.1.1.3 POP natomiast jednoznacznie wskazuje, że w miastach, w których istnieje sieć ciepłownicza w ramach programów ograniczenia niskiej emisji priorytetem powinna być ich rozbudowa. Powyższe zadanie nie mogło być zatem przez Burmistrz Miasta i Gminy [...]zrealizowane. W pozostałej zaś części organ odwoławczy w pełni uznał zasadność stanowiska wyrażonego w zaskarżonej do niego decyzji [...] WIOŚ. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż protokół kontroli został sporządzony i podpisany w prawidłowy sposób, zgodnie bowiem z § 6 załącznika nr 1 do Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 31 marca 2015 r., w przypadku nieobecności Burmistrza i Zastępcy Burmistrza Urzędem kieruje Dyrektor Urzędu, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Przy czym podniósł także, iż w analizowanym przypadku podpisanie protokołu kontroli przez osobę do tego nieupoważnioną nie ma wpływu na wartość dowodową, w szczególności, iż w odwołaniu strona nie kwestionowała ustaleń kontroli w zakresie nie wykonania zadania określonego w pkt. 3.1.1.2, 3.1.1.4 oraz 3.1.1.6 POP. Ponadto Gmina nie przedstawiła dowodów, które by świadczyły, iż ustalenia kontroli w podważanym zakresie są niepełne lub nieprawidłowe. W kontekście powyższego organ II Instancji wskazał, iż analogiczna sytuacja występuje w przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli, gdzie pomimo braku podpisania protokołu kontroli, ustalenia w nim zawarte posiadają moc dowodową. Strona, w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz z możliwości złożenia wszelkich uwag i zastrzeżeń, w tym też do protokołu kontroli, tym samym uznała, iż zgadza się z twierdzeniami w nim zawartymi. Także, w ocenie organu odwoławczego, użycie przez Dyrektora Urzędu Miasta i Gminy [...]przy podpisie na protokole kontroli pieczątki "z upoważnienia Burmistrza", w przypadku, gdy Burmistrz złożył rezygnację stanowi, iż Dyrektor Urzędu Miasta i Gminy [...] posiadał stosowne upoważnienie do reprezentowania organu w trakcie kontroli. Zatem, przedstawiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej IOŚ) oraz art. 7, art 77 k.p.a. uznał za niezasadny. Niezależnie, w ocenie organu II instancji, w związku z ilością i wagą stwierdzonych uchybień, nie można było wymierzyć kary w najniższej możliwej wysokości tj. 10 000 zł. Analiza akt sprawy, w tym protokołu kontroli nr [...] wykazała bowiem, iż w latach 2013-2015 strona nie prowadziła działań w powyższym zakresie tj. wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe, rozbudowy sieci gazowej, ograniczenia emisji zanieczyszczeń. Podkreślił, iż wymierzając karę pieniężną w dolnej granicy tj. 30 000 zł. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wziął pod uwagę, iż pozostałe zadania określone w POP dla Gminy [...] zostały zrealizowane. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 k.p.a.) gdyż nie została spełniona określona w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa. Organ uznał rownież, iż w sprawie nie zachodzą także okoliczności przewidziane w art. 189f § 2 k.p.a. dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Nie zgadzając się z ww rozstrzygnięciem, Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił do tut. Sądu ze skargą, zarzucając naruszenie: 1. art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 6 i 8 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a") poprzez wydanie decyzji o nałożeniu na Burmistrza Miasta i Gminy [...]kary pieniężnej, z wewnętrznie sprzecznym określeniem w sentencji decyzji wysokości kary pieniężnej, w następstwie czego decyzja pozbawiona jest rozstrzygnięcia, co świadczy, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 76 k.p.a. poprzez oparcie stanu faktycznego sprawy na protokole kontroli Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, sporządzonym z naruszeniem art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ) poprzez podpisanie powyższego protokołu oraz jego doręczenie osobie nieuprawnionej do reprezentowania kontrolowanej jednostki ani nieuprawnionej do reprezentowania Burmistrza Miasta i Gminy [...] 3. art. 6, 7 k.p.a. oraz art. 8 §1 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż podstawą ustaleń faktycznych w sprawie i wymierzenia skarżącej kary pieniężnej mogą być: • ustalenia kontroli, o podjęciu której nie został poinformowany kierownik kontrolowanej jednostki, tj. Burmistrz Miasta i Gminy [...]a poinformowany został Dyrektor Urzędu Miasta i Gminy [...] M.K., który nie posiadał uprawnienia do reprezentowania kontrolowanej jednostki-Gminy [...]ani do reprezentowania Burmistrza Miasta i Gminy [...], • protokół kontroli Nr [...] [...] WIOŚ, podpisany przez Dyrektora Urzędu Miasta i Gminy [...]- M.K. - osobę nie będącą kierownikiem jednostki kontrolowanej ani nie posiadającą uprawnienia do reprezentowania jednostki kontrolowanej, tj. ani Burmistrza Miasta ani Gminy [...] 4. naruszenie art. 81 a k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na nieprawidłowo sporządzonym i doręczonym nieuprawnionej osobie ww protokole kontroli w sytuacji gdy na skutek powyższego zaistniały wątpliwości co do stanu faktycznego, które winny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego poprzez umorzenie postępowania w sprawie; 5. art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 189c k,p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł. w sytuacji gdy zachodziły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej w jej minimalnej wysokości tj. 10 000 zł. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku rozstrzygnięcia (sprzeczność w wysokości kary pieniężnej). Na wypadek niepodzielenia przez Sąd stanowiska, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi min. wskazała, iż zgodnie z sentencją zaskarżonej decyzji wymierzona została kara pieniężna w wysokości 30 000 zł. (liczbowo), słownie zaś "dwadzieścia osiem tysięcy" zł. Powyższe rozstrzygniecie nie spełnia obowiązku precyzyjności i jednoznaczności, gdyż wynikają z niego dwie różne wysokości kary pieniężnej. Brak zatem rozstrzygnięcia. Z kolei wskazanie w treści uzasadnienia decyzji, iż zamysłem organu było wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. nie może, w ocenie skarżącej, konwalidować braku precyzyjności i jednoznaczności jej sentencji. Powyższe zatem powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji II instancji. W tym kontekście skarżąca podniosła także, iż opisana powyżej wewnętrzna sprzeczność decyzji nie podlega sprostowaniu w trybie przewidzianym przez art. 113 § 1 k.p.a., stąd też organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania w dniu 25 listopada 2020 r. w powyższym przedmiocie postanowienia. Także, w ocenie skarżącej, kolejnym uchybieniem, którego dopuścił się organ wydając zaskarżoną decyzję, było oparcie ustaleń faktycznych, będących podstawą rozstrzygnięcia, na ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, o której poinformowany został wyłącznie Dyrektor Urzędu Miasta i Gminy [...] – M.K., nie posiadający stosownego uprawnienia do reprezentowania kontrolowanej jednostki, tj. Gminy [...] ani do reprezentowania Burmistrza Miasta i Gminy [...]I finalnie, zaakceptowania przez niego poczynionych w toku kontroli ustaleń, a udokumentowanych w ww protokole kontroli, podpisanym bez stosownego uprawnienia ani upoważnienia. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, iż protokół, sporządzony z naruszeniem ww przepisów, nie mógł być dowodem w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał dodatkowo, iż wysokość wymierzonej kary wskazanej w zaskarżonej decyzji była czytelna gdyż jednoznacznie wynikała z jej uzasadnienia stąd też sprostowanie oczywistej omyłki zawartej w sentencji decyzji było dopuszczalne. Podtrzymał także, iż w dniu podpisania kwestionowanego protokołu M.K. pełnił funkcję Dyrektora Urzędu (również wskazanie strony), który zgodnie z § 6 ww załącznika nr 1, był uprawniony do jego podpisania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniesiona skarga w części jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły w kontrolowanej sprawie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska (Poś) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw - art. 23 ww. ustawy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1479). Organ wskazał na treść art. 315a Poś, zgodnie z którym w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł. do 500 000 zł., A także na art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy POŚ, który stanowi, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska, stwierdzając brak terminowej realizacji zadań określonych w POP przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę ma obligatoryjny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w drodze decyzji, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Odnosząc się jednak do meritum podniesionych zarzutów Sąd wskazuje, iż w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kompetencja Dyrektora Urzędu Gminy [...] do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych Gminy i finalnie podpisania sporządzonego z nich protokołu kontroli. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) "Wójt (Burmistrz) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz". Wójt jest zatem kierownikiem urzędu gminy oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu, jak również kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, których ma prawo zatrudniać i zwalniać (art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.). W przypadku wyodrębnienia w urzędzie gminy komórek organizacyjnych (biur) zajmujących się obsługą rady gminy i jej organów wewnętrznych pracownicy biura rady są także pracownikami tego urzędu podporządkowanymi wójtowi. W ramach funkcji kierowniczych wójt zapewnia sprawne funkcjonowanie urzędu, koordynuje pracę jego wewnętrznych komórek organizacyjnych (wydziałów, referatów, biur i stanowisk pracy), udziela informacji o pracy urzędu, przyjmuje i rozpatruje skargi i wnioski. Zgodnie z art. 33 ust. 4 może on powierzyć prowadzenie niektórych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (Regulamin Organizacyjny Urzędu). Przepis nie określa bliżej, jaki może być zakres spraw powierzonych tym osobom, można zatem uznać, że chodzi tu o sprawy należące do właściwości wójta, mieszczące się w zakresie jego zadań i kompetencji. W zakresie spraw powierzonych w tym trybie nie mogą się tylko mieścić upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, do tego wymagane jest bowiem odrębne upoważnienie, na podstawie art. 268a k.p.a. i art. 39 ust. 2 u.s.g. Przepis ten stanowczo wskazuje na ograniczenia podmiotowe, ponieważ osobami, które mogą wykonywać funkcje wymienione w art. 33 ust. 4, są wyłącznie zastępcy (zastępca) wójta lub sekretarz. Przekazanie tych uprawnień innym pracownikom urzędu gminy stanowi rażące naruszenie prawa. Jak podkreślił NSA, dokonanie takiej czynności może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy. Potwierdza to także późniejsze orzecznictwo sądowe. (Bogdan Dolnicki, ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. III- Lex). Powyższe wskazuje, iż Dyrektor Urzędu, jako niewymieniony w powołanej regulacji, nie mógł w drodze ww Regulaminu zostać upoważniony do działania w imieniu Burmistrza (do reprezentowania Gminy). Na podstawie art. 33 ust. 4 mogą być przekazywane w szczególności sprawy dotyczące kierowania urzędem gminy, taką bowiem interpretację sugeruje usytuowanie tego przepisu po ust. 3, stanowiącym, że kierownikiem urzędu jest wójt. Zatem stanowisko organu, iż kompetencja Dyrektora - urzędującego w dniu podpisania protokołu, wynika z § 6 załącznika do Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...]nr 59.2015 z dnia 31 marca 2015r., w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy w [...]w kontekście powyższego nie znajduje uzasadnienia. Ale także nie wynika z jego literalnej treści, zgodnie z którą: "1. Zastępca Burmistrza kieruje Urzędem w przypadku nieobecności Burmistrza. 2. W przypadku nieobecności Burmistrza i Zastępcy Burmistrza Urzędem kieruje Dyrektor Urzędu, Sekretarz lub wskazana przez Burmistrza osoba". Ta regulacja stanowi, iż zamierzeniem Burmistrza Gminy [...]było wskazanie na osobę upoważnioną wyłącznie do kierowania Urzędem (wewnętrzna organizacja pracy Urzędu) podczas jego nieobecności, nie zaś do jego reprezentowania (na zewnątrz). Powyższe wynika także z unormowań wynikających z wcześniejszego § 5 pkt 1 a ww załącznika, dotyczących powierzonych Dyrektorowi Urzędu przez Burmistrza zadań i kompetencji. I choć powyższe zapisy nie stanowią katalogu zamkniętego to jednak z ich treści jednoznacznie wynika, że poddane Dyrektorowi do wykonania zadania odnoszą się wyłącznie do kierowanie Urzędem gdyż dotyczą spraw organizacyjnych, współpracy z Burmistrzem w zakresie kierowania bieżącymi sprawami Urzędu, współpracy z Sekretarzem Gminy w zakresie ustalania zasad organizacji pracy Urzędu i realizacji polityki osobowej, koordynacji działalności Wydziałów, Biur, Referatów, a także składania oświadczeń woli oraz wydawanie decyzji administracyjnych w granicach udzielonych upoważnień i pełnomocnictw. Z kolei zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska "z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. 2. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi". W okolicznościach niniejszej sprawy organ, przed przystąpieniem do czynności kontrolnych winien był zatem w pierwszej kolejności ustalić podmiot reprezentujący kontrolowaną Gminę. Z powyższego protokołu wynika, iż Burmistrz Gminy [...] złożył rezygnację. Protokół podpisany został przez Dyrektora Urzędu Miasta i Gminy [...] "z upoważnienia" Ww Burmistrza. W aktach sprawy administracyjnej brak jest jednak takiego upoważnienia. Z powyższego zdaniem Sądu jednoznacznie wynika, iż prawo do reprezentowania Gminy podczas przeprowadzonej przez organ kontroli i do podpisania protokołu kontroli musiało wynikać z udzielonego Dyrektorowi Urzędu stosownego upoważnienia, którego jednak w aktach sprawy brak. Inspektorzy sporządzający protokół kontroli nie powołali się na takie upoważnienie i nie zostało ono do protokołu kontroli załączone. W tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska skarżącej Gminy, iż w sytuacji kiedy Dyrektor Urzędu takiego upoważnienia nie miał, nie mógł skutecznie zarówno reprezentować Gminę podczas podejmowanych czynności kontrolnych jak i podpisać w jej imieniu protokół kontroli. Zatem, ponownie rozpoznając wniesione odwołanie, organ odwoławczy winien będzie ustalić czy takie upoważnienie Dyrektorowi Urzędu przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]zostało udzielone i w zależności od wyjaśnienia tej okoliczności podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W tym kontekście należy wskazać, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne – o czym decyduje przepis art. 16 k.p.a. Oznacza to, iż organ administracji publicznej drugiej instancji, rozpoznając sprawę na skutek odwołania strony, nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zgodności tej decyzji z prawem, lecz winien ponownie samodzielnie rozpoznać merytorycznie sprawę, z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wynika z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem nie tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji ale przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Granice tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wskazana wyżej zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w razie potrzeby do zastosowania art. 136 k.p.a., a zatem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem organ odwoławczy, w zakresie opisanym, poprzestał na postępowaniu dowodowym przypisanym organowi pierwszej instancji, który zdaniem Sądu, jest niewystarczający. Natomiast na marginesie Sąd podkreśla, iż zgodnie ze stanowiskiem organu, kwestionowany przez Gminę przedmiotowy błąd pisarski, zawarty w sentencji zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jest oczywistą omyłką pisarską, która w drodze postanowienia - art. 113 § 1 k.p.a. - podlega sprostowaniu. Organ w orzeczeniu decyzji wskazał w formie liczby wysokość kary pieniężnej, tożsamej z ustaloną przez [...]WIOŚ w decyzji I instancyjnej, w wysokości 30 000 zł. Taka informacja znajduję się również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronie 6, akapit 3: "Podkreślenia wymaga fakt, iż wymierzając karę pieniężnej w dolnej granicy tj. 30 000 Główny Inspektor Ochrony Środowiska (...)". Pomimo zaistniałego błędu pisarskiego Sąd także stwierdza, że strona nie miała wątpliwości, w jakiej kwocie została na nią nałożona powyższa kara pieniężna, o czym świadczy użycie we wniesionej skardze na ww decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska sformułowania: "wymierzeniu Skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. (str. 2, wiersz 36 skargi). Także, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie doszło do naruszenia art. 315a ustawy Poś, poprzez wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. Należy podkreślić, iż powyższy przepis, obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, wskazuje na możliwość wymierzenia przedmiotowej kary w wysokości od 10 000 zł. do 500 000 zł. Taki zapis wskazuje na możliwość miarkowania wymierzenia kary, z uwagi na wskazane w nim "widełki" w zależności od wagi ustalonego naruszenia. Zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska instrumenty odpowiedzialności administracyjnej związane są wyłącznie z faktem obiektywnego naruszenia prawa a nie subiektywnego stosunku sprawcy do czynu, podobnie jak i nie dają też możliwości wartościowania przyczyn, z powodu których strona dopuściła się naruszenia. W okolicznościach badanej sprawy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska po przeanalizowania zgromadzonego materiału, choć uznał, iż przewinienie Gminy nie było nieznaczne to i tak wymierzył karę w granicy jej dolnej wysokości. Trzeba mieć na uwadze, iż aktualnie dolna granica przedmiotowej kary została zdecydowanie podwyższona i wynosi 50 000 zł. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw z art. 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.