IV SA/Wa 2548/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. W. i A. N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...].; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska solidarnie na rzecz skarżących S. W. i A. N. kwotę 2234 (dwa tysiące dwieście trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") decyzją z [...] września 2020 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 194 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach", po rozpatrzeniu odwołania S.W. i A. N. - wspólników spółki cywilnej PPHU [...] s.c. (dalej: "strona", "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") z [...] stycznia 2020 r. znak [...] wymierzającej wymienionym karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za zbieranie odpadów na terenie działki przy ul. [...] w B. bez wymaganego zezwolenia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. WIOŚ wymienioną decyzją wydaną na podstawie przepisów art. 194 ust. 4, art. 196, art. 199 ustawy o odpadach wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za zbieranie odpadów na działce przy ul. [...] w B. bez wymaganego zezwolenia. Podstawą tej decyzji były ustalenia poczynione w oparciu o czynności kontrolne zakończone protokołem kontroli nr [...]. Z ustaleń tych wynika, że na spornej działce stwierdzono obecność wyznaczonych miejsc do magazynowania odpadów z oznaczeniem kodów odpadów bez obecności tych ostatnich oraz na samochodzie ciężarowym puszki aluminiowe i dwa kaloryfery ze stali. Podczas kontroli stwierdzono, że strona nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów na działce przy ul. [...] w B.. Ma natomiast zezwolenie na skup i sprzedaż złomu na działce przy ul. [...] w W.. WIOŚ przeprowadził wyliczenie kary zgodnie z załącznikiem nr 6 do ustawy o odpadach, przyjmując stawkę za 1 m³ 300 zł (za odpady inne niż niebezpieczne i obojętne). Łączna objętość odpadów wyniosła 0,22 m³, a wysokość kary wyliczona w oparciu o wzór wyniosła 66,00 zł. Jednakże zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, jeżeli wysokość kary obliczona zgodnie ze wzorem jest niższa niż dolna granica kary określona w art. 194 ust. 4 ustawy, kara wynosi 10 000 zł. W tej sytuacji taka kara została wymierzona. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. przewidującego możliwość odstąpienia od wymierzenia kary. Wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego, GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, że podstawa ustaleń wynika z protokołu kontroli, który stanowi dokument urzędowy. Strona go nie podpisała, zajęła natomiast później stanowisko na piśmie twierdząc, że odpady nie są w punkcie składowane, lecz ładowane bezpośrednio na samochód ciężarowy i transportowane na działkę do W.. Niemniej ustalenia protokołu są wiążące. Bezspornie skarżący zbierał odpady. Wynika to z definicji odpadu, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Przekazywane przez osoby fizyczne przedmioty stanowiły złom, czyli odpad, nie zaś towar jak twierdzi strona. Strona na prowadzenie takiej działalności na opisanej działce nie miała zezwolenia. Wysokość kary podyktowana była wyliczeniem w oparciu o wzór zawarty w załączniku nr 6 do ustawy o odpadach, przy czym kara ta nie może być niższa, niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Zdaniem GIOŚ nie zaszły też przesłanki do zastosowania art. 189 f k.p.a. Naruszenie prawa przez stronę nie może zostać uznane za znikome, strona zbierała odpady świadomie, mimo wiedzy o konieczności posiadania stosownego zezwolenia. Nie wystąpiły też przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Kara powinna mieć też charakter zapobiegawczy, aby w przyszłości nie powtórzyły się w przyszłości podobne naruszenia. Ponadto występuje brak możliwości usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce w przeszłości, nawet w przypadku zaprzestania przez stronę naruszania prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli wspólnicy spółki cywilnej PPHU [...] s.c. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 15 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez brak samodzielnego postępowania podczas, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że strona nie prowadzi działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Dalej - art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie, a wynikające z wadliwego założenia o gospodarowaniu odpadami przez skarżącego. Dalej brak wyjaśnienia przyczyn odmowy zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i przyjęcie nieznanej prawu instytucji naruszenia o charakterze ciągłym, podczas gdy waga i znikomość ewentualnego naruszenia w pełni uzasadniało zastosowanie wymienionej normy prawnej. Skarżący wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowiący podstawę ustaleń faktycznych protokół kontroli nie został podpisany przez stronę i tym samym zakwestionowany, a następnie zostały złożone zastrzeżenia. Wobec powyższego organ II instancji powinien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające. Skarżący twierdzą, że nie nabywali odpadu (jedynie w potocznym znaczeniu tego słowa), lecz pełnowartościowy produkt (towar) w ramach prowadzonej działalności. Kwestia ta jest kluczowa dla postępowania. W świetle ustawowej definicji odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach nie zostały spełnione wymagane tam warunki. Mianowicie nie można przyjąć, że osoby dostarczające przedmioty uznawały je za odpad. Zbycie tych przedmiotów następowało w oparciu o regulacje cywilnoprawne. Nie zostały bowiem sporządzone karty przekazania odpadu zgodnie z art. 69 ustawy o odpadach. Oznacza to, że zamiarem przekazujących nie był obrót odpadami, lecz przedmiotem umowy był produkt (towar). Ponadto wyzbywający się przedmiotów nie mieli możliwości jakiejkolwiek oceny przydatności zbywanych towarów do dalszego zagospodarowania. Strona wskazywała, że na spornej działce nie zajmuje się zbieraniem czy przetwarzaniem odpadu, lecz gromadzeniem towaru. Ponadto produkty te są gromadzone na samochodzie. Skarżący kwestionują koncepcję naruszenia o charakterze ciągłym. Nie jest dopuszczalne stosowanie norm penalizacyjnych rozszerzająco, czy per analogiam. Zdaniem skarżących organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania, bowiem doszedłby do odstąpienia od wymierzenia kary: - znikoma liczba przedmiotów zgromadzonych na samochodzie, - kara według wyliczeń wyniosłaby 300 zł podczas, gdy wystąpienie widełek nakazywało wymierzenie kary w wysokości 10 000 zł, - dobro nie zostało naruszone, skoro kara wyniosłaby 300 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podstawę materialnoprawną wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł stanowił art. 194 ust. 4 i ust. 6 ustawy o odpadach. Zgodnie z ust. 4 art. 194 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Wedle zaś ust. 6 powołanego artykułu wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter związany a nie uznaniowy, co wynika wprost z użytego w tym przepisie sformułowania "administracyjną karę pieniężną wymierza się". Oznacza to, że organ ochrony środowiska jest zobowiązany wymierzyć tę karę w każdym przypadku, w którym zostanie ujawnione, że podmiot korzystający ze środowiska zbierał lub przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia. Jednocześnie zgodnie z art. 199 ustawy przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Przyczyną wymierzenia skarżącemu kary było ustalenie, że skarżący nie posiadając zezwolenia, zbierał na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B. odpady. Jeden z zarzutów skargi koncentruje się na obaleniu przyjętych ustaleń, że stwierdzone przedmioty nie stanowiły odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach. Powiązany jest on z zarzutami naruszenia przepisów procesowych na etapie organu II instancji tj. art. 15 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Bezspornie protokół nie został podpisany przez stronę. Niemniej nie podważa ta okoliczność mocy dowodowej tego dokumentu. Protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny lub niemożliwy do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA - CBOSA). Samo zgłoszenie przez zainteresowanego zastrzeżeń do protokołu lub odmowa jego podpisania nie podważa per se protokołu kontroli szczególnej mocy dowodowej wynikającej z jego urzędowego charakteru (art. 76 § 1 k.p.a.), co jest uzasadnione w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusze publiczni ponoszą surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.). Wobec powyższego zakwestionowanie postępowania drugoinstancyjnego wyłącznie z tego powodu, że protokół kontroli nie został podpisany przez stronę, jest bezskuteczne. Nie występują żadne przesłanki, aby organ II instancji wyłącznie z tego powodu ponownie prowadził postępowanie i przeprowadzał na nowo kontrolę. Czas bowiem tych czynności nie odpowiadałby czasowi kontroli, stwierdzającej naruszenia. Protokół obrazuje stan na datę kontroli w tamtym czasie i przestrzeni. Tymczasem strona nie przedstawia żadnych konkretnych dowodów podważających ustalony protokołem stan faktyczny, jedynie prezentuje odmienną ocenę prawną ustaleń faktycznych poczynionych w oparciu o ustalenia kontroli. Otóż stoi na stanowisku, że stwierdzono obecność na działce produktów (towarów), nie zaś odpadów. Jak trafnie wskazuje organ, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia jest zobowiązany. Puszki aluminiowe oraz dwa kaloryfery ze stali zostały przekazane do skarżącego jako zbędne dla dotychczasowego właściciela, których skończyła się przydatność lub funkcjonalność. Puszki wypełniły swoją funkcję zbiornika na napoje, a kaloryfery zostały odłączone od systemu grzewczego czy to z racji ich stanu technicznego, utraty pożądanych parametrów czy zwyczajnie się zużyły. Osoby przekazujące odpady działały w przekonaniu, uzasadnionym okolicznościami, że przekazują złom, gdyż skarżący tego rodzaju działalność prowadzi. Również stan zagospodarowania spornej posesji wskazuje, że w tym miejscu przyjmowany może być złom (miejsca wyznaczone do magazynowania i opatrzone kodami odpadów), nie zaś skup produktów. Fakt, że nie były wystawiane karty odpadu świadczy jedynie o tym, że nie były stosowane przepisy ustawy o odpadach (art. 66 i nast.), nie jest to natomiast pośrednie potwierdzenie, że następowało zbycie towarów. Rodzaj zatem przedmiotów, podmiot przyjmujący oraz cechy miejsca, w którym przechowywano odpady wskazują, że miało miejsce zbieranie odpadów. Jednocześnie strona nie była w stanie wykazać, że uzyskała zezwolenie na składowanie odpadów na tej działce, na której taką działalność stwierdzono. Ponadto z ewidencji działalności gospodarczej nie wynika, aby wspólnicy byli uprawnieni jako spółka do prowadzenia działalności polegającej na nabywaniu towarów i usług. Jako spółka cywilna prowadzą działalność gospodarczą o kodzie 46.77.Z - sprzedaż hurtowa odpadów i złomu oraz 43.11.Z - rozbiórka i burzenie obiektów budowlanych. Skarżący posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów na mocy decyzji Prezydenta Miasta W. w punkcie przy ul. [...] w W.. Mogą prowadzić taką działalność wyłącznie na terenie działki położonej w W., nie zaś na działce, na której stwierdzono obecność odpadów. Jak wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej skarżący jako spółka cywilna prowadzą działalność gospodarczą o kodzie 46.77.Z - sprzedaż hurtowa odpadów i złomu oraz 43.11.Z - rozbiórka i burzenie obiektów budowlanych. Tym samym są wyspecjalizowanym podmiotem gospodarczym w zakresie obrotu odpadami. Dalej – działalność tę wykonują w oparciu o uzyskane zezwolenie, zatem nie można przyjmować tezy, że nie mieli wiedzy co do charakteru przyjmowanych przedmiotów i konieczności uzyskania zezwolenia. W konsekwencji zarzuty kwestionujące zakwalifikowanie owych puszek i kaloryferów do zbioru odpadów są zupełnie bezzasadne. W tych warunkach organy ochrony środowiska miały obowiązek ustalić ilość zgromadzonych odpadów, a następnie obliczyć wysokość kary. Organy obu instancji stosując zasady ustalania wysokości kary zawarte w załączniku nr 6 do ustawy, prawidłowo określiły jej wysokość. Uzależniona jest od łącznej objętości odpadów, w tym wypadku było 0,22 m³ odpadów. W dalszym jednak toku postępowania obowiązkiem organu było rozważenie możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Organ dopełnił tego wymogu, doszedł jednak przedwcześnie do wniosku o odmowie zastosowania tego dobrodziejstwa. Podzielić zatem należało zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Otóż zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem organ odstępuje od wymierzania kary i poprzestaje na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Co do wskazanego obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej muszą zostać spełnione dwie przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszenia prawa. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy – wbrew stanowisku organów - pozwalały na przyjęcie, że waga naruszenia była znikoma. Stąd ocena dokonana przez organ oraz ustalenia faktyczne w powiązaniu z normą art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. były wadliwe. Po pierwsze, naruszenie dotyczyło zbierania odpadów, a zatem jednej z kluczowych kwestii z punktu widzenia gospodarki odpadami oraz reglamentowania tej działalności z punktu widzenia ochrony środowiska. Niemniej usytuowanie odpadów na samochodzie i przygotowanie ich do dalszego transportu i tym samym obojętne oddziaływanie na element środowiska tj. glebę, a przede wszystkim ilość tych odpadów, zdaniem Sądu są to argumenty przemawiające za uznaniem, że waga naruszenia prawa była tutaj znikoma. Ilość tych odpadów po przeliczeniu na objętość pozwoliła organowi na wyliczenie tej kary na poziomie 66 zł. Niemniej zgodnie z ust. 4 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach w takiej wysokości kara nie mogła być ustalona. Konieczne jest w takim wypadku wymierzenie kary w dolnej granicy tj. 10 000 zł. Ustawodawca zatem przyjął założenie, że kary te mają być dotkliwe, skoro pomimo wprowadzenia wzoru wyliczenia kary zastrzegł jej dolną granicę na poziomie 10 000 zł, zaś górną 1 000 000 zł. Przyjął zatem, że może dochodzić do tak istotnych i dotkliwych naruszeń w zakresie gospodarowania odpadami, że karą adekwatną może być nawet kwota 1 000 000 zł. W tym wypadku natomiast ilość zbieranych odpadów była minimalna. Porównując zatem wartość kary według wyliczenia na podstawie wzoru (66,00 zł) z minimalną karą, którą przewidział ustawodawca (10 000,00 zł), należy przyjąć wystąpienie tak rażącej dysproporcji, że prowadzi taki stan do wniosku o znikomości naruszenia prawa. Organ nie miał możliwości miarkowania tej kary i dostosowania do skali naruszenia prawa. Na taką okoliczność, gdy porównanie naruszonych wartości (ochrona środowiska – odizolowanie od podłoża - i ilość odpadów) z wysokością sankcji administracyjnej prowadziłoby do sytuacji nieakceptowalnej, ustawodawca wprowadził instytucję odstąpienia od wymierzenia kary. Musi być jednocześnie jednak spełniony drugi warunek tj. zaprzestanie niedopuszczalnej działalności. Co prawda naruszenia prawa dopuścił się podmiot, który jest profesjonalistą w tego rodzaju działalności, a zatem miał świadomość, że postępuje niezgodnie z prawem. Niemniej okoliczność ta nie może automatycznie wykluczyć z dobrodziejstwa odstąpienia wymierzenia kary. Jak już wskazano, drugim niezbędnym warunkiem odstąpienia od kary jest zaprzestanie naruszania prawa przez. W tym zakresie konieczne jest ustalenie, a tego zabrakło w toku postępowania, czy strona zaprzestała naruszania prawa. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie czy skarżący zaprzestał prowadzenia działalność polegającej na zbieraniu odpadów na spornej działce, czy też w trakcie postępowania uzyskał decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów na spornej działce. Bez poczynienia tych ustaleń nie jest możliwe dokonanie subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i ostateczne orzeczenie, czy występują wszystkie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu i instancji (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 400 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 1800 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1a) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1d) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od złożonych pełnomocnictw – 34 zł.