IV SA/Wa 2491/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu wniosku J. T. właściciela firmy PHU [...] dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu na zasadzie art. 84c § 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wobec podjęcia i wykonywania kontroli w PHU [...] w S. - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu określone w art. 58 § 1 k.p.a. ponieważ nie można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Na powyższe postanowienie J. T. złożył zażalenie wskazując, że wydano je z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wskazano, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego jest nieprawidłowe, lecz z przyczyn innych niż wskazano w zażaleniu. Organ centralny stwierdził, że zgodnie z art. 84c ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r., Nr 220, poz. 1447 z p. zm.) przedsiębiorcy przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontrolny. Termin określony w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest zdaniem organu centralnego terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Tym samym do przywrócenia terminu prawa materialnego nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu wskazana w art. 58 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że J.T. miał możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej jedynie w terminie 3 dni roboczych od dnia rozpoczęcia kontroli w jego firmie. Ponieważ termin ten jest terminem prawa materialnego nie może on być przywrócony. Zdaniem organu centralnego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powinien był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu ze względu na niedopuszczalność prowadzenia tego postępowania z powodu uchybienia terminu wskazanego w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Prowadzenie zaś postępowania przez organ I instancji w sprawie przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu było zdaniem organu odwoławczego niezgodne z prawem bowiem dotyczyło terminu prawa materialnego. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga J. T. Po rozpatrzeniu ww. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn.. akt II OSK 63/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku, w związku z czym stał się on prawomocny. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania kontrolnego, z którego wynika, że w dniu [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska rozpoczął kontrolę na terenie filii firmy PHU [...]. W związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa określonego w art. 183 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) organ podjął kontrolę bez zawiadomienia J. T. Z powodu nieobecności J.T. oględziny zostały przeprowadzone przy udziale Z.T.– pracownika firmy oraz 4 funkcjonariuszy Policji. Pozostawiono mu po jednym egzemplarzu upoważnienia do kontroli i zakresu tematycznego kontroli. W dniu [...] stycznia 2012 r. organ przesłał do J.T. drogą pocztową upoważnienie do kontroli z dnia [...] stycznia 2012 r., które J.T. otrzymał w dniu [...] stycznia 2012 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. J.T. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu na zasadzie art. 84c § 1 u.s.d.g. wobec podjęcia i wykonywania kontroli w PHU [...]. Odmawiając przywrócenia terminu organ I instancji przytoczył treść art. 58 k.p.a. wskazując, że przyczyną uchybienia terminu było niedbalstwo osoby zarządzającej przedsiębiorstwem, która nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Podzielając powyższe stanowisko Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że termin na wniesienie sprzeciwu wynosi 3 dni robocze od dnia wszczęcia kontroli przez organ. Wprawdzie ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie precyzuje co to znaczy dzień roboczy, jednakże należy przyjąć, że są to dni od poniedziałku do piątku, która to wykładnia jest korzystna dla strony. Kontrola u strony została wszczęta w czwartek w dniu [...] stycznia 2012 r., a zatem J.T. miał możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. jedynie w terminie 3 dni roboczych od dnia [...] stycznia 2012 r. czyli najpóźniej do dnia [...] stycznia 2012 r. Tymczasem został on złożony w dniu [...] stycznia 2012 r. Organ nadmienił, że strona wiedziała, ze kontrola została wszczęta najpóźniej w dniu [...] stycznia 2012 r. i sama ten fakt potwierdza. W rezultacie dysponowała jeszcze jednym pełnym dniem na złożenie sprzeciwu, choć – w ocenie organu – J. T. wiedział o wszczęciu kontroli w dniu [...] stycznia 2012 r. na podstawie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z kontrolującym. Powyższe postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r., nr [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. T., który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 7, 8, 15 i 124 § 2 k.p.a. poprzez brak rozpoznania sprawy i dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności zarzutów stawianych postanowieniu organu I instancji, - art. 9 k.p.a. i art. 112 k.p.a. w zw. z art. 79a ust. 6 pkt 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że skarżący w sposób zawiniony uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu, - art. 58 k.p.a. poprzez uznanie, że przyczyną uchybienia terminowi do wniesienia sprzeciwu było niedbalstwo strony zarządzającej przedsiębiorstwem. W uzasadnieniu skargi J.T. podniósł, że został wadliwie pouczony w dniu [...] stycznia 2012 r. i w konsekwencji wadliwie wszczęto kontrolę i rozpoczął w sposób wadliwy bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Wskazał, że organ był obowiązany udzielić kontrolowanemu informacji zarówno o samym uprawnieniu do wniesienia środka zaskarżenia, jak również o trybie i terminie do skutecznego skorzystania z przysługującego stronie prawa. Podkreślił, że organy powinny czuwać nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Tymczasem zarówno upoważnienie doręczone Z.T., jak i żaden inny dokument, który został mu przekazany, nie zawierał pełnego pouczenia o terminie do wniesienia sprzeciwu. Za chybiony uznał argument dotyczący rozmowy telefonicznej w sytuacji gdy pouczenie ustne jest niedopuszczalne. Powołał się na treść art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie skarżącego analogicznie należało postąpić w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności skargi, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie należy wskazać, że Sąd nie podzielił wniosku organu o odrzucenie skargi. Jakkolwiek Sądowi znana jest treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, to jednak mając na uwadze, że dotyczy ona przede wszystkim kontroli sądowoadministracyjnej stanowiska merytorycznego organu w zakresie sprzeciwu przedsiębiorcy, oraz fakt, że w niniejszej sprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. zapadł wyrok o sygn.. II OSK 63/13 przesądzający o jej dopuszczalności, Sąd uznał, że skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie. Przechodząc do merytorycznej kontroli skargi należy wskazać, że instytucja przywrócenia terminu została uregulowana została w art. 58 k.p.a. i 59 k.p.a. Stosownie do treści art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Z treści przywołanych wyżej przepisów wynika, że organ administracji publicznej – właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia - jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: zainteresowany złoży wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu dopełni czynności, dla której termin był określony oraz zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Z kolei uprawniony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu ma przede wszystkim obowiązek uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Innymi słowy, zainteresowany winien uwiarygodnić stosowną argumentacją, że na skutek obiektywnych okoliczności, występujących bez woli strony i mimo dołożenia staranności w prowadzeniu własnych spraw nie mogła dokonać tej czynności w przewidzianym terminie. Ponadto ma on wykazać, że przeszkoda istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06, wskazane orzeczenie i orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że J.T. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia sprzeciwu. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że kontrola u strony została wszczęta w czwartek w dniu [...] stycznia 2012 r. W tym dniu dokonano, po okazaniu legitymacji służbowych oraz upoważnienia do kontroli czynności kontrolnych związanych z przeprowadzeniem oględzin terenu prowadzonej działalności gospodarczej. Należy podkreślić, ze kontrola ta odbyła się zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z powyższym J.T. miał możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ww. ustawy w terminie 3 dni roboczych od dnia [...] stycznia 2012 r. czyli do dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie poza sporem jest, że sprzeciw został złożony w dniu [...] stycznia 2012 r. Należy podkreślić, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zostało wręczone pracownikowi skarżącego w dniu jej wszczęcia tj. [...] stycznia 2012 r. To na przedsiębiorcy ciąży zaś obowiązek takiej organizacji zakładu pracy i takiego określenia zakresu obowiązków poszczególnych pracowników, aby mogli oni reprezentować pracodawcę w czasie tego rodzaju kontroli przeprowadzanych bez wcześniejszego zawiadomienia. Z akt sprawy wynika również, że skarżący wiedział, że kontrola została wszczęta najpóźniej w dniu [...] stycznia 2012 r., na co sam wskazuje. W rezultacie dysponował co najmniej jednym dniem na złożenie sprzeciwu, choć organ według organu przeprowadzający kontrolę w obecności funkcjonariuszy Policji kontaktowali się ze skarżącym telefonicznie już w dniu wszczęcia kontroli tj. w dniu [...] stycznia 2012 r. Skarżący nie powołał natomiast żadnego argumentu wskazującego na wystąpienie takiej niemożliwej do przewidzenia i przezwyciężenia przeszkody do złożenia sprzeciwu, która uprawdopodobniałaby brak winy w uchybieniu terminu. Skarżący w dużej części oparł swoją skargę w istocie na naruszeniu art. 112 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy podnieść w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do postępowań w sprawie przedziwu od czynności kontrolnych, choć samo postępowanie kontrolne nie ma charakteru postępowania administracyjnego, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13. W konsekwencji nie można – jak to usiłuje wywieźć skarżący – zastosować prostą analogię do skutków błędnych pouczeń zawartych w decyzjach lub postanowieniach administracyjnych w zakresie odwołania, powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Abstrahując bowiem od faktu, iż upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie stanowi decyzji, postanowienia lub innego rozstrzygnięcia administracyjnego to samo postępowanie kontrolne nie może zostać uznane za postępowanie administracyjne. Ponadto, jak słusznie wskazał organ, kontrola w niniejszej sprawie odbyła się w trybie art. 79 ust. 2 pkt 2 w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 183 Kodeksu karnego, co powoduje, że został ona wszczęta bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy, a w konsekwencji dokładne pouczenie o prawach i obowiązkach nie miało w niniejszej sprawie zasadniczego znaczenia. Dodatkowo, Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ppsa obowiązek kontroli z urzędu sprawy w zakresie innym, niż określony w skardze, stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności. W szczególności Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, 8, 9, 15 i 124 § 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.