IV SA/Wa 2484/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020r., znak [...] Minister Klimatu (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania P. Z. (dalej skarżący), z dnia [...] sierpnia 2020r. od decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2020r. znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Prezydent [...] zawiadomieniem z dnia 27 maja 2015r., skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA"), wszczął z urzędu postępowanie celem wydania decyzji nakazującej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] usunięcie w ustalonym terminie ponadnormatywnego hałasu emitowanego z ul. [...] w [...], na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w [...] do granicy z [...]. W ramach postępowania, przy piśmie GDDKiA z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], przekazana została analiza porealizacyjna w zakresie klimatu akustycznego dla ul. [...] w [...]. W ww. piśmie poinformowano taże organ, że trasa zasadnicza ul. [...], zrealizowana w ramach inwestycji polegającej na budowie obsługi komunikacyjnej terenów sąsiadujących z linią kolejową PKP oraz projektowaną trasą ekspresową [...], została oddana do użytkowania [...] grudnia 2013 r. Na potrzeby analizy porealizacyjnej sporządzonej w maju 2015 r. akredytowane laboratorium wykonało pomiary hałasu w 6 punktach, w tym na posesji skarżącego. Z ww. opracowania wynikało, że w żadnym z punktów nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Również przeprowadzone obliczenia propagacji hałasu w środowisku nie wykazały ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego przedmiotowej drogi. Prezydent [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję nr [...] umarzającą w całości postępowanie w sprawie ograniczenia ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego emitowanego z ul. [...], na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do granicy z [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. W wyniku złożonej przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyżej wymienione decyzje zostały uchylone wyrokiem z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 541/19. Sąd wskazał, że podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji stanowią braki dowodowe, gdyż dowody, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcia, są nieaktualne albo nierzetelne. W związku z tym budzą uzasadnione wątpliwości, co do ich wiarygodności, w szczególności co do rzetelnego ustalenia kwestii czy działka skarżącego jest narażona na hałas uliczny we wskazanym miejscu od strony ul. [...]. W ocenie Sądu, żaden z punktów pomiarowych hałasu wyznaczonych na potrzeby sporządzenia opracowania pn. "Pomiary mające na celu identyfikację źródeł hałasu komunikacyjnego oddziałujących na teren chroniony akustycznie przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], Powiat [...]" nie znalazł się na działce we wskazanym przez skarżącego miejscu od strony ul. [...]. Ponadto WSA w Warszawie wskazał na rozbieżności dotyczące różnych przebiegów izofon na działce skarżącego, które zostały przedstawione w opracowaniu pn. "Analiza porealizacyjna w zakresie klimatu akustycznego dla ul. [...] w [...]" z 2015 r. oraz w opracowaniu pn. "Pomiary mające na celu identyfikację źródeł hałasu komunikacyjnego oddziałujących na teren chroniony akustycznie przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], Powiat [...]" z 2018 r. Sąd zobowiązał organ ochrony środowiska, żeby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokładnie ustalił stan faktyczny, tj. czy występuje negatywne oddziaływanie akustyczne emitowane do środowiska z ul. [...] w [...] na chronione prawem tereny zabudowy mieszkaniowej w rejonie miejscowości [...], w tym na działkę skarżącego we wskazanym miejscu od strony ul. [...]. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 13 lutego 2020 r. znak: [...] wezwał GDDKiA do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania zarządcy ul. [...] w [...], na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w [...] do granicy z Gminą [...]. Ponadto, pismem z dnia 18 lutego 2020 r. znak: [...] organ wystąpił do Burmistrza [...] o przekazanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru położonego w rejonie ww. odcinka ul. [...], ze szczególnym uwzględnieniem posesji Pana Z. w miejscowości [...], ul. [...] (działka nr. ew. [...], obręb [...]), a w razie jego braku - o przesłanie kwalifikacji terenu dokonanej w oparciu o faktyczny sposób zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 115 Poś. występowały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. GDDKiA w piśmie z dnia 27 lutego 2020 r" znak: [...], uzupełnionym pismem z dnia 4 marca 2020 r.. znak: [...]. przedłożył stosowne wyjaśnienia. Z jego treści wynika, że zarządcą nowo wybudowanego odcinka ul. [...] położonego na terenie [...], w ciągu drogi powiatowej nr [...], od chwili oddania go do użytkowania, tj. od dnia [...] grudnia 2013 r., z mocy art. 10 ust. 4 u.d.p., stał się Prezydent [...]. Ponadto strona wskazała, że Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wygasił prawo trwałego zarządu przysługujące GDDKiA do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w liniach rozgraniczających części odcinka ul. [...] na terenie [...]. Ponadto do tut. organu wpłynęło pismo z dnia 2 marca 2020 r., znak: [...] i jego uzupełnienie zadnia [...] -marca 2020 r.; -znak. [...] złozone. przez pełnomdcnika__GDDKiA_ przekazujące dodatkowe informacje i dokumenty odnośnie zarządcy przedmiotowego odcinka ul. [...]. Www. piśmie dowiedziono, że GDDKiA był inwestorem budowy nowego odcinka ul. [...], natomiast z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie jej zarządcą na terenie [...] stał się Prezydent [...]. Z załączonej do pisma dokumentacji wynika, że w dniu [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] wydał GDDKiA pozwolenie na użytkowanie części zamierzenia inwestycyjnego, stanowiącego odcinek drogi o długości 1+417,30 będący przedłużeniem ul. [...] zlokalizowanej w [...], a częściowo w miejscowości [...], do skrzyżowania tej ulicy z ul. [...] w [...] (drogą krajową Nr [...]). Jednocześnie GDDKiA przedłożył decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość położona w liniach rozgraniczających części odcinka ul. [...] na terenie [...] została przejęta przez Prezydenta [...] od dotychczasowego zarządcy z dniem kiedy decyzja stała się ostateczna. Z przekazanych informacji wynika, że decyzja ta stała się ostateczna [...] stycznia 2017 r. GDDKiA złożył obszerne wyjaśnienia dotyczące kwestii tytułu prawnego gruntów zajętych pod drogę (ulicę) w dniu wydania pozwolenia na jej użytkowanie, z których wynika, że o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie kluczowe było ustalenie jaki podmiot powinien być związany decyzją naprawczą wydaną w trybie art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc kogo ma obciążać nałożony w drodze decyzji obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko. Art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a2, jest prezydent miasta. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy prawa, a także dokumenty zgromadzone w sprawie, organ ustalił, że obecnym zarządcą przedmiotowego odcinka ul. [...] zlokalizowanego na terenie [...] jest Prezydent [...]. Marszałek Województwa [...], uznając, że wystąpił brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu) będącego przedmiotem postępowania, stwierdził jego bezprzedmiotowość i decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r. znak: [...] umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. Z., wskazując na błędne ustalenia fatyczne organu, skutkujące przyjęciem chybionej tezy, że przywołane postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości z uwagi na zmianę zarządcy ww, odcinka drogi. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, Marszałek Województwa [...] nie podjął czynności wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 541/19, oraz nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych w przedmiotowej sprawie. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020r., znak [...] Minister Klimatu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając także jego stanowisko w sprawie. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że przepis art. 362 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska stanowi, że w przypadku gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska, może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Właściwa realizacja obowiązków określonych w decyzji organu wymaga między innymi podstawy prawnej, przedmiotu decyzji (w omawianym przepadku akustycznego oddziaływania drogi) oraz podmiotu decyzji - zarządcy drogi będącego adresatem obowiązków nałożonych przez organ. Nałożenie przez organ obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko, wymaga ustalenia podmiotu korzystającego ze środowiska - adresata decyzji, obowiązanego do zastosowania środków w niej określonych. W kontrolowanym postępowaniu Marszałek Województwa [...] ustalił, że dotychczasowe postępowanie było prowadzone wobec podmiotu, który nie był zarządcą ww. odcinka drogi bowiem faktycznym zarządcą ww. odcinka ulicy [...] nie jest GDDKiA lecz Prezydent [...]. Wobec powyższego, organ mając na uwadze, błędne ustalenie zarządcy drogi, a w rezultacie brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, uznał za zasadne utrzymanie w mocy, decyzji Marszałka Województwa [...]. Skargę na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] września 2020r., znak [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Z., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: - art. 7 w zw. z art. 77§ 1 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi rzutującymi na rozstrzygnięcie sprawy; - art. 105§ 1 kpa poprzez jego zastosowanie, w sytuacji braku podstaw faktycznych jak i prawnych do umorzenia postępowania. Strona skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Marszałka Województwa [...], - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazał, że organ błędnie stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Przeciwko tej ocenie przemawia m.in. okoliczność, że postępowanie będzie kontynuowane wobec onnego organu, więc jest możliwe wydanie decyzji co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] września 2020r., znak [...] Ministra Klimatu utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r. znak: [...] o umorzeniu w całości postępowanie wszczętego z urzędu przez Prezydenta [...] w dniu [...] maja 2015 r., w sprawie ograniczenia ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego emitowanego z ul. [...] w [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w [...] do granicy z Gminą [...], przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd podzielił ustalenia faktyczne organu, które uznał za podstawę własnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.z 2020r. poz.1219) – dalej jako Poś, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W myśl art. 3 pkt 11 Poś przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2154/17, że odpowiedzialność za negatywne oddziaływanie na środowisko musi być zawsze przypisana jednemu konkretnemu podmiotowi, do którego adresowane są obowiązki przepisu. Definicja podmiotu korzystającego ze środowiska zawarta jest w art. 3 pkt 20 Poś, zgodnie z którym przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się : a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1079, 1214, 1495 i 1655), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Powyższy przepis należy powiązać z regulacją wynikającą z art. 139 Poś, zgodnie z którym "przestrzeganie wymagań ochrony środowiska związanych z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz portów zapewniają zarządzający tymi obiektami. Zgodnie z art. 20 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U.2021.1376 t.j.) – dalej udp, wynika, że do zarządcy drogi należy m.in. przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg. Wobec powyższego, Sąd podzielił stanowisko organu, że obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania drogi spoczywa na jego zarządcy i w tym kontekście jest on uznany za podmiot korzystający ze środowiska. W świetle art. 10 ust. 4 u.d.p., który mówi, że "nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi w której ciągu leży", przedmiotowy odcinek ul. [...], z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie (decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.) stał się drogą powiatową, ponieważ znajduje się w ciągu drogi powiatowej nr [...]. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. "w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a2>, jest prezydent miasta". Biorąc pod uwagę wyżej powołane przepisy prawa, a także dokumenty zgromadzone w sprawie, organ słusznie ustalił, że obecnym zarządcą przedmiotowego odcinka ul. [...] zlokalizowanego na terenie [...] jest Prezydent [...]. Brak statusu strony lub jego utrata w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym. W konsekwencji w przypadku, gdy organ stwierdzi, że postępowanie jest bezprzedmiotowe umarza to postępowanie. Podkreślić przy tym trzeba, że organ administracji dokonuje oceny tej kwestii na dzień orzekania. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Minister Klimatu w sposób prawidłowy uznał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Jak słusznie wskazał, organ II instancji powyższe ustalenie, nie wyklucza możliwości nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko na faktycznego zarządcę ww. drogi, w drodze odrębnego postępowania. W takiej sytuacji Sąd uznał, że w wyniku ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego, organ był upoważniony do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Oznacza to, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne z uwagi na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego – m.in. podmiotu, wobec czego, wbrew stanowisku skarżącego, nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, Sąd również nie podzielił stanowiska skarżącego, bowiem w ocenie Sądu organ rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie, co do okoliczności faktycznych i prawnych, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w treści dyspozytywnej jak i w uzasadnieniu decyzji. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu organ poprawnie przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie stosując powołane zasady postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargę jako bezzasadną.