IV SA/Wa 2470/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność: 1. § 11, 2. § 15, 3. § 16 ust. 1 i 2, 4. § 17 ust. 3 i 4, 5. § 19 ust. 1, 6. § 20 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] w [...] pismem z dnia 9 października 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną uchwałę nr [...] Rady Rada Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( dalej u.c.p.g.) poprzez nałożenie w § 11 Regulaminu na organizatora imprezy o charakterze publicznym obowiązków związanych z wyposażeniem miejsca imprezy w pojemniki komunale oraz oczyszczeniem terenu imprezy po jej zakończeniu, podczas gdy brak jest ustawowego upoważnienia do nałożenia przez Radę Gminy tego typu obowiązków; 2. art. 7 i art. 94 RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie obowiązków i zakazów do określenia których Rada Gminy nie była upoważniona poprzez wprowadzenie w § 15 Regulaminu zakazu zgarniania śniegu z nieruchomości i chodników na jezdnię, podczas gdy upoważnienie ustawowe dotyczyło wymagań w zakresie uprzątana błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie zaś z nieruchomości prywatnych; 3. przekroczenie delegacji ustawowej wrażonej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez ograniczenie w § 16 ust. 1 i 2 uprawnienia mycia poza myjniami i naprawy poza warsztatami naprawczymi wszystkich pojazdów mechanicznych, podczas gdy ustawa upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia poza myjniami i naprawy poza warsztatami naprawczymi, jedynie pojazdów samochodowych; 4. wprowadzenie § 17 ust. 3 obowiązków dotyczących zwierząt egzotycznych, podczas gdy upoważnienie ustawowe dotyczy wyłącznie zwierząt domowych; 5. wprowadzenie w § 17 ust. 4 obowiązku wyprowadzania psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, a zwierząt agresywnych oraz mogących stanowić zagrożenie również w kagańcu; 6. ograniczenie w § 19 ust. 1 obowiązku bezzwłocznego usuwania odchodów zwierząt do ich właścicieli, podczas gdy ustawa nakazuje uregulowane ww. kwestii w stosunku do osób utrzymujących zwierzęta domowe; 7. art. 4 § 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 29 ust. 2 Regulaminu treści przepisu zwartego w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wskazującego na obowiązku właściciela nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] w części dotyczącej zaskarżonych postanowień. W odpowiedzi na skargę Rada Gminny [...] wniosła o umorzenie postępowania z tego powodu, że zaskarżona uchwała zgodnie obowiązującymi przepisami nie jest aktualnie obowiązująca. Rada podjęła działania mające na celu uchwalenie nowego Regulaminu, który zapewne wejdzie w życie w roku 2021. Rada wniosła o ewentualne oddalenie skargi, a w przypadku gdy skarga jest częściowo zasadna to wnosi o rozważenie czy wskazane naruszenia mają charakter istotny czy nieistotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań należy przypomnieć, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Powyższy przepis doprecyzowany został w art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie – z inicjatywy Prokuratora - objęta została uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], wydana na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji określa art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wymienione w tym przepisie elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16 , z 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13 , z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie CBOSA, też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). A zatem gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd w wyniku kontroli legalności zaskarżonej uchwały uznał, że zaskarżone postanowienia Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Otóż zasadnie podnosi skarga Prokuratora, że § 11 Regulaminu nakładający obowiązki na organizatora imprezy o charakterze publicznym określone w jego ust. 1 i 2 wykracza poza delegację ustawową z art. 4 ustawy. Należy podkreślić, że ustawa utrzymaniu czystości i porządku w gminach w ogóle nie przewiduje regulacji pozwalającej na unormowanie przez prawodawcę lokalnego spraw związanych z organizacją imprez masowych, w szczególności nie mieści się to więc w dyspozycji art. 4 tejże ustawy, dlatego samo zamieszczenie w kontrolowanym akcie tego rodzaju postanowień stanowi o przekroczeniu przez organ upoważnienia ustawowego. Co więcej, kwestie obowiązków związanych z organizacją imprez masowych spoczywają na ich organizatorach, a te zaś określone są – jak słusznie zauważył Prokurator w skardze – w art. 5 i 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, dlatego nie mogły zostać powtórzone czy zastąpione przepisami aktu prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że organizator imprez masowych na ogół nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma miejsce impreza (a jeśli jest takim właścicielem, to dotyczą go obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości), nie jest wymieniony w art. 5 u.c.p.g. jako podmiot, na który można nakładać obowiązki na podstawie tej ustawy, a w art. 4 u.c.p.g. nie ma delegacji do nałożenia na niego jakichkolwiek obowiązków wynikających z tej ustawy. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza ramy u.c.p.g. i stanowić obowiązków właścicieli ponad granice ustawowe (art. 5 ust. 1) oraz ponad obowiązki innych podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 u.c.p.g. Przy podejmowaniu uchwały czuwać należy nad korelacją w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1, a wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1-5 u.c.p.g. ( por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. , II OSK 443/16). Z tych powodów należało stwierdzić nieważność powołanego przepisu Regulaminu. Zasadny również jest zarzut dotyczący § 15 Regulaminu, który stanowi o zakazie zgarniania śniegu z nieruchomości i chodników na jezdnię. Tego rodzaju rozwiązanie, jak słusznie wskazał Prokurator, nie wypełnia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., zgodnie z którym powinnością organu uchwałodawczego gminy było określenie w regulaminie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tym samym, przepis § 15 regulaminu Rady Gminy stanowi w gruncie rzeczy nieuprawnioną modyfikację a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Innymi słowy, Rada Gminy nie zrealizowała zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego, a to sprawia, że słusznie zakwestionowany przez Prokuratora § 15 Regulaminu podlega stwierdzeniu nieważności. Zaistniały również przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia § 16 ust. 1 i 2 Regulaminu, albowiem Rada Gminy nie była uprawniona do wprowadzenia przepisami Regulaminu zakazu mycia poza myjniami i zakazu naprawy poza warsztatami naprawczymi pojazdów mechanicznych, bowiem upoważnienia takiego nie daje treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Organ ewidentnie przekroczył wskazane ww. przepisem upoważnienie ustawowe, albowiem zgodnie z wolą ustawodawcy powinnością Rady Gminy było określenie w Regulaminie zasad mycia poza myjniami i naprawy poza warsztatami li tylko pojazdów samochodowych, a nie pojazdów mechanicznych. Pojazdy samochodowe, jak słusznie stwierdził Prokurator, należą do pojazdów mechanicznych, lecz stanowią jedynie ich część. Stwierdzeniu nieważności podlega również § 17 ust. 4 Regulaminu, bowiem trafnie Prokurator zarzucił Radzie Gminy przekroczenie ustawowej kompetencji. Regulacja ta nakłada obowiązek wyprowadzania psów na smyczy na terenach użytku publicznego, a zwierząt agresywnych oraz mogących stanowić zagrożenie również w kagańcu. Zapis ten jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, której istota jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. W ocenie Sądu wprowadzenie generalnych nakazów wyprowadzania psów na smyczy czy i/lub w kagańcach wykluczając jednocześnie w sposób bezwzględny możliwość spuszczenia z niej psa rasy uznawanej za agresywną nie znajduje uzasadnienia w zakreślonych ustawą celach zwłaszcza w przypadku zwierząt, które ze względu na swój wiek czy stan zdrowia nie mogą stanowić żadnego zagrożenia dla otoczenia. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Zasadny jest również zarzut odnośnie kwestionowanego postanowienia zawartego w § 17 ust. 3 Regulaminu, który nakłada obowiązek wyprowadzania zwierząt egzotycznych poza lokal, w którym stale przebywają, jedynie na uwzięci lub w klace. Wskazać należy, że delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, których definicję legalną zawarto w art. 4 pkt 17 u.o.z. i przez które rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Upoważnienie to nie odnosi się do zwierząt nieudomowionych, jakimi są wymienione w regulaminie zwierzęta egzotyczne nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. W konsekwencji Rada Gminy nie była uprawniona do zawarcia w regulaminie warunków wyprowadzenia zwierząt egzotycznych, które to pojęcie nie jest zdefiniowane, poza lokal jedynie na uwięzi lub w klatce. Tym bardziej, że odpowiednie zakazy i nakazy w stosunku do zwierząt innych, niż zwierzęta domowe określają m.in. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i przepisy wykonawcze do niej. Stąd też § 17 ust. 3 Regulaminu podlegał stwierdzeni nieważności. Zasadnie zarzuca Prokurator, że Rada Gminy stanowiąc w § 19 ust. 1 Regulaminu obowiązek bezzwłocznego usuwania odchodów zwierząt domowych z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku w sposób nieuprawniony ograniczyła krąg podmiotowy osób zobowiązanych tylko do właścicieli zwierząt domowych, , co jest ewidentnie sprzeczne z unormowaniem zawartym w ustawie – art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdzie mowa jest o osobach utrzymujących zwierzęta domowe, a więc szerszym kręgu osób. Oznacza to, że Rada Gminy w tym przypadku przekroczyła swoje ustawowe kompetencje, dlatego należało stwierdzić nieważność § 19 ust. 1 Regulaminu. Stwierdzeniu nieważności podlega także zapis § 20 ust. 2 Regulaminu, w którym Rada przekraczając swoje ustawowe kompetencje z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nałożyła obowiązek bezzwłocznego usuwania padłych zwierząt, dostarczając ich do najbliżej położonego grzebowiska zwłok zwierzęcych lub ich części lub najbliżej położonej spalarni. Zasady postępowania z padłymi zwierzętami są już uregulowane przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014r. poz. 1539 ze zm.), ustawy 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U. UE L nr 300, poz. 1 ze zm.). Jednocześnie warto wskazać, że w art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy określono, że gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że regulacja w omawianym zakresie nie znajduje oparcia w ustawie upoważniającej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Ke 576/15; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Go 784/14 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016r.