IV SA/Wa 2441/19

Warszawa, 9 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także jako SKO, kolegium) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową na działce o nr. ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] – po rozpatrzeniu wniosku J. W. z dnia [...] lutego 2019 r. - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową na działce o nr. ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] złożyła odwołanie w którym zwróciła m.in. uwagę na kolizję planowanej inwestycji ze służebnością przechodu i przejazdu istniejącą dla lokalu weterynaryjnego mieszczącego się w budynku skarżącej Wspólnoty, a także na niezapewnienie wystarczającej liczby miejsc parkingowych dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek rozpatrzenia złożonego środka odwoławczego SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2019 r. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji wskazując, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając rozstrzygnięcie kolegium – odnosząc się do zarzutów odwołania – wskazało m.in., że liczba miejsc parkingowych jest wyznaczana zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego też nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy. W omawianej sprawie – jak podało SKO - wskazano jedynie, że miejsca parkingowe powinny zostać zlokalizowane na terenie własnej działki. Ponadto, kolegium wyjaśniło, że wobec prawidłowego zapewnienia dojazdu do planowanej inwestycji od strony drogi publicznej - ul. [...] - brak jest podstaw do kwestionowania - na etapie ustalania warunków zabudowy - tego dojazdu ze względu na ewentualną kolizję ze służebnością przechodu i przejazdu istniejącą dla lokalu weterynaryjnego mieszczącego się w budynku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Zaznaczono także, że okoliczność występowania ww. służebności i jej ewentualna kolizja z dojazdem do przedmiotowej nieruchomości będą musiały być uwzględnione na etapie wydawania pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji (w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę), gdyż na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) następuje jedynie przez ich wskazanie, natomiast ochrona ta następuje dopiero na etapie pozwolenia na budowę danej inwestycji. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że skoro w zaskarżonej decyzji zostało zawarte pouczenie o brzmieniu art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skoro decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, to na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwe uwzględnienie istniejącej służebności, ponieważ - zgodnie z ww. przepisem – decyzja warunkach zabudowy nie narusza ww. służebności, a także innych uprawnień osób trzecich. Od ww. decyzji Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w której zarzuciła kolegium naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny polegającą na nieuwzględnieniu służebności przejazdu i przechodu, czy uregulowań dotyczących miejsc parkingowych i regulacji dotyczących nasłonecznienia budynków przy utrzymaniu decyzji organu I instancji, - przepisu postępowania art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyczerpujące, skrótowe uzasadnienie decyzji SKO, przez co skarżąca nie jest w stanie zapoznać się z motywami, jakimi kierowało się SKO przy wydaniu decyzji, - prawa materialnego at. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie przez SKO, iż decyzja o warunkach zabudowy nie musi opisywać istniejących służebności oraz uwzględniać kwestii związanych z zaciemnieniem budynku oraz innych przepisów określających usytuowanie budynków z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - prawa materialnego art. 104 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145), dalej K.c., w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1- 2 i art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie uwzględnienie interesu Wspólnoty polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy, której ustalenia naruszają istniejącą służebność przechodu i przejazdu oraz przepisy techniczo- budowlane, dotyczące odległości budynków i zacienienia. Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga podlegała oddaleniu. Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Skoro w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2019 r. prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr [...] do decyzji z [...] czerwca 2019 r. Z kolei w załączniku graficznym nr [...] do decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie, z uwagi, że front działki wynosi ok. 15 m, w związku z tym granice obszaru analizy wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 50 m. W ocenie Sądu, organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w sąsiedztwie działek zabudowanych o nr ew. [...], [...], [...], [...]. Od strony południowo-zachodniej działka inwestycyjna sąsiaduje z jedenastokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym i sześciokondygnacyjną zabudową znajdującą się w obszarze analizy. Zatem planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto stanowiący integralną część decyzji wynik analizy wskazuje w szczególności, iż w toku postępowania należycie ustalono okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Organ ustalił też, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. W odniesieniu do lokalizacji miejsc parkingowych dla potrzeb inwestycji przyjęto zasadę ich lokalizacji na terenie przedmiotowej inwestycji. Spełnione zostały warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy terenu palowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Z kolei zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ww. ustawy decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy uprawnia wyłącznie do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ww. ustawy, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dlatego uzasadnione jest stanowisko organu, że kwestie związane z prawem do służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez działkę nr ew. [...] ul. [...], uregulowań dotyczących miejsc parkingowych i regulacji dotyczących nasłonecznienia budynków sąsiednich następuje dopiero na etapie pozwolenia na budowę danej inwestycji. Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.