IV SA/Wa 2425/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Aleksandra Westra (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi E. T. i W. T. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 września 2022 r. nr DO.1.7614.238.2022.JS w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2022 r. znak DO.1.7614.238.2022.JS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Minister Rozwoju i Technologii, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 845/2022 z dnia 5 kwietnia 2022 r. znak SPN-L7533.6.806.2016.MD, stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę - miasto Z., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0069 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod część ul. gen. [...] (dawna ul. [...]) w Z. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Miasto Z. wnioskiem z dnia 7 września 2016 roku wystąpiło o potwierdzenie nabycia przez gminę - miasto Z. z dniem 1 stycznia 1999 roku w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0069 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod część ul. [...] (dawna ul. [...]) w Z. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 845/2022 z dnia 5 kwietnia 2022 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę - miasto Z., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. T. i W. T. Minister wydał powołaną na wstępie decyzję. Organ ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego; zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie właścicielem ww. nieruchomości są E. T. i W. T., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1986 r. Rep. A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Organ ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, powołując uchwałę Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 1988 r. Nr [...], poz. [...]) wskazał, że ul. [...] w Z., na odcinku [...] - [...] (na którym znajduje się przedmiotowa działka), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich; uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1995 r. zmieniono nazwę ulicy z [...] na [...]; art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zgodnie, z którym dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi; uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] maja 2001 r. zmieniającą nazwę ul. [...] na [...]; wykaz synchronizacyjny, sporządzony przez geodetę uprawnionego R. G., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2021 r. pod nr [...], z którego wynika, że obecna działka nr [...] odpowiada części dawnej działki nr [...]. Jednocześnie geodeta potwierdził, że działka nr [...] była na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną; wypis i wyrys z rejestru gruntów sporządzonych w dniu 2 stycznia 2017 r., z których wynika, że działka nr [...] o pow. 0,0069 ha, jest zajęta pod drogę; oświadczenie geodety uprawnionego R. G. z dnia [...] października 2021 r., który potwierdził, że stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] wykazanej na wypisie i wyrysie z ewidencji gruntów poświadczonych przez Starostę W. w dniu [...] stycznia 2017 r. jest zgodny ze stanem jej zajęcia w niezmienionych granicach na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - ul. [...]. Organ ustalił również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, powołując na potwierdzenie swego stanowiska dowody w postaci: umowy nr [...] zawartej w dniu [...] października 1996 r. na budowę wodociągu m.in. na części ul [...]; sprawozdania z wykonania budżetu za trzy kwartały 1995 r., z którego wynika, że wykonano żużlowanie ulicy [...]; założenia do planu na 1992 r., w którym uwzględniono żużlowanie ul. [...]; umowy nr [...], zawartej w dniu 2 stycznia 1997 r. na konserwację oświetlenia ulicznego w mieście Z.; sprawozdanie z wykonania budżetu za trzy kwartały 1994 r. Organ wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Organ stanął na stanowisku, że nie można wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, na których mają być wykonane czynności związane np. z konserwacją oświetlenia ulicznego czy odśnieżaniem. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących kwestii ewentualnego odszkodowania, Minister wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 wskazał, że art. 73 ustawy reguluje wywłaszczenie nieruchomości prywatnych zajętych pod drogi publiczne i ma charakter porządkujący stany faktyczne, które istniały przed końcem 1998 r. Realizacja tego przepisu następuje poprzez dwie odrębne sprawy administracyjne. W jednej z nich wojewoda potwierdza w drodze decyzji, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z mocy prawa na podstawie art. 73 ww. ustawy. Decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z dniem 1 stycznia 1999 r. W odrębnym zaś postępowaniu, tylko na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości, złożonym w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r., starosta orzeka o wysokości odszkodowania za utraconą nieruchomość. Tym samym w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe orzekanie w kwestiach odszkodowawczych. E. T. i W. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli złożyli wniosek o zarządzenie ponownego wytyczenia granicy działki [...], która została wytyczona przez geodetę Urzędu Miasta w Z. niezgodnie z ich wolą, bez ich wiedzy i bez jakichkolwiek konsultacji z nimi jako właścicielami. Powołali, że wielkość (szerokość) działki została zabrana zbyt duża o około 170 cm na ich niekorzyść, co wprowadziło niedogodności z korzystania z części frontowej działki oraz pogwałcenie, naruszenie przepisów prawa polegających na niezachowaniu odległości ich budynku od pasa drogowego wynoszącego minimum 5 metrów. Skarżący wnieśli również o powołanie biegłego z zakresu budownictwa na powyższe okoliczności. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie mieli wiedzy o wytyczeniu działki [...], nie zostali poinformowani o możliwości złożenia wniosku o odszkodowanie, cały czas płacili podatki za działkę nr [...], skarżący dbał przez całe lata o działkę i pas drogowy, latem kosił trawę, wyrównywał powstałe dziury. Zarzucono, że geodeta wytyczając granice nie uwzględnił symetryczności nowej granicy działki [...] z linią ogrodzenia sąsiedniego działki po lewej stronie tj. działki nr [...]. Ponadto wytyczono granicę od ogrodzenia, które było tymczasowe i posadowione zostało w głębi posesji aby zabezpieczyć teren budowy a przez brak środków nie zostało zmienione, ogrodzenie to stoi zdaniem skarżących w zbyt bliskiej odległości do ich domu. Ponadto wskazano, że zgodnie ze sporządzonym już projektem budowy drogi, skarżący nie będą mogli parkować samochodu wzdłuż swojej posesji, z uwagi na zaprojektowany chodnik i niepotrzebny pas zieleni (o szerokości 1,70 m), nie będą również w stanie zaparkować samochodu przed swoim garażem, tak aby zamknąć dwuskrzydłową bramę. W ocenie skarżących zasadne było wytyczenie granicy nieobejmującej planowany w decyzji zrid pas zieleni . W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie skarżący złożyli pismo z dnia 24 maja 2023 r. prezentujące ich stanowisko w sprawie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wraz z dokumentami dotyczącymi opłacania podatku za przedmiotową nieruchomość, dokumentacją zdjęciową prezentującą ulicę, przedmiotową nieruchomość oraz fragment ich posesji przed budynkiem mieszkalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ppsa) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 21 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 kwietnia 2022 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę – miasto Z., prawa własności nieruchomości należącej do skarżących. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniałoby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 i 3 oraz 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako "ustawa") nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody. Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi (art. 103 ust.2). Stosownie zaś do treści art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645) drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powołany przepis art. 73 ust. 1 określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Prowadząc postępowanie na podstawie powyższego przepisu organ orzekający obowiązany jest do zbadania wyłącznie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. Badając niniejszą sprawę w granicach zaskarżenia Sąd stwierdził, że materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że powyższe ustawowe warunki określone w art. 73 ust. 1 ustawy zostały spełnione. Gmina Miasto Z. na dzień 31 grudnia 1998 r., wykonywała faktyczne władztwo nad przedmiotową nieruchomością. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła własność E. i W. T.. Zajęcie pod drogę publiczną ustalono na podstawie: uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 1988 r. Nr [...], poz. [...]), zgodnie z treścią której ul. [...] w Z., na odcinku [...] - [...] (na którym znajduje się przedmiotowa działka), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich; uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1995 r., zgodnie z którą zmieniono nazwę ulicy z [...] na [...]; uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] maja 2001 r. którą zmieniono nazwę ul. [...] na gen. [...]; wykazu synchronizacyjnego, sporządzonego przez geodetę uprawnionego R. G., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2021 r. pod nr [...], z którego wynika, że obecna działka nr [...] odpowiada części dawnej działki nr [...], który to geodeta potwierdził, że działka nr [...] była na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną; wypisu i wyrysu z rejestru gruntów sporządzonych w dniu [...] stycznia 2017 r., z których wynika, że działka nr [...] o pow. 0,0069 ha, jest zajęta pod drogę; oświadczenia geodety uprawnionego R. G. z dnia 13 października 2021 r., który potwierdził, że stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] wykazanej na wypisie i wyrysie z ewidencji gruntów poświadczonych przez Starostę W. w dniu [...] stycznia 2017 r. jest zgodny ze stanem jej zajęcia w niezmienionych granicach na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - ul. [...]. Na podstawie powyższych dokumentów należy przyjąć, że dz. nr [...] znajdowała się w granicach pasa drogowego ulicy [...] (dawna ul. [...]) w Z., na dzień 31 grudnia 1998 r. Podkreślić należy, że dokumenty sporządzone przez uprawnionego geodetę stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone przez uprawnionego geodetę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12, CBOSA). 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie umowy nr [...] zawartej w dniu [...] października 1996 r. na budowę wodociągu m.in. na części ul [...]; sprawozdania z wykonania budżetu za trzy kwartały 1995 r., z którego wynika, że wykonano żużlowanie ulicy [...]; założenia do planu na 1992 r., w którym uwzględniono żużlowanie ul. [...]; umowy nr [...], zawartej w dniu [...] stycznia 1997 r. na konserwację oświetlenia ulicznego w mieście Z.; sprawozdanie z wykonania budżetu za trzy kwartały 1994 r. W analizowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania. Organ dołożył wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach. Analiza materiału dowodowego uzasadnia konkluzję, że postępowanie poprzedzające wydanie poddanych sądowej kontroli decyzji organów obu instancji zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień, które miałyby skutkować wyeliminowaniem jej z obiegu prawnego. Organy dokonały wszechstronnej oceny dowodów i w konsekwencji prawidłowo przyjęły, na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że zostały spełnione przesłanki art. 73 ustawy, gdyż został wykazany element zajętości, władania przedmiotową działką przez gminę na dzień 31 grudnia 1998 r., a nadto właścicielami przedmiotowej nieruchomości w tej dacie były osoby fizyczne, a nie Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego. Stwierdzić należy, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawili żadnych twierdzeń pozwalających na zakwestionowanie dowodów zgromadzonych przez organy i ustaleń z nich wynikających. Również zarzuty sformułowane w skardze nie pozwalają na podważenie ustaleń dokonanych przez organy. Skarżący nie zakwestionowali faktu zlokalizowania działki nr [...] w pasie drogowym ulicy, ani wykonywanego przez gminę -Miasto Z. czynności władczych. Zauważyć należy, że nawet wykonywanie przez właściciela nieruchomości pewnych czynności porządkowych na spornym gruncie, nie uniemożliwia wykonywanie gminie władztwa nad tym pasem drogowym. W odniesieniu do tej ostatniej okoliczności, to w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ zgromadził wystarczające dowody na potwierdzenie twierdzeń Miasta Z. co do władania przedmiotową nieruchomością. Zwrócić należy również uwagę, że wydana przez organ decyzja potwierdza tylko stan prawny na dzień 1 stycznia 1999 r., zgodnie ze stanem faktycznym w zakresie władania i zajętości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. W przedmiotowej sprawie teren do ogrodzenia skarżących stanowił pas drogowy, co wynika również z dołączonych przez nich zdjęć do skargi. Lokalizacja ogrodzenia nie była zmieniana, pas przy ogrodzeniu wykorzystywany był przez nich jako parking. Wbrew twierdzeniom skarżących trudno uznać aby istniejące ogrodzenie było ogrodzeniem tymczasowym, skoro nie zostało zmienione na przestrzeni tylu lat, a sama jego konstrukcja i wygląd przeczą tymczasowemu charakterowi. Dla wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 powoływanej ustawy nie mają znaczenia odległości granic pasa drogowego od budynków mieszkalnych. Również dla prawidłowości rozstrzygnięcia nie mogą mieć znaczenia okoliczności dotyczące uciążliwości dla skarżących związanych z brakiem dalszej możliwości parkowania samochodu wzdłuż ogrodzenia, czy przed garażem. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że to projekt budowlany ulicy przewiduje lokalizację chodnika i pasa zieleni wzdłuż ogrodzenia skarżących, a więc to okoliczności wynikające z ustaleń decyzji zrid uniemożliwią skarżącym parkowanie wzdłuż posesji. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związane z utrudnieniami dla stron czy też brakiem potrzeby realizacji pasa zieleni wzdłuż drogi przez Gminę. Ponadto nie zasługują na uwzględnienie argumenty dotyczące zasadności wyznaczenia linii/ granicy nowej nieruchomości zgodnie z granicą ogrodzenia działki nr [...]. Z materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie, a także z załączników dołączonych do skargi wynika, że ogrodzenie działki znajdującej się po drugiej stronie posesji skarżących również jest cofnięte w głąb działki, co powoduje że pas ulicy jest również, tak jak na wysokości działki skarżących, szerszy. Podobnie jest zresztą po drugiej stronie ulicy. Działka naprzeciwko skarżących i leżąca obok niej, przy skrzyżowaniu ulicy z ulicą [...], również mają cofnięte ogrodzenia. Dodatkowo wskazać należy, że z map znajdujących się w aktach sprawy (przy piśmie z dnia 1.12.2016 r.), wynika, że w pasie drogowym znajdującym się na wysokości działki skarżących zlokalizowana jest podziemna infrastruktura, przyłącze wodociągowe, gazowe, teletechniczne, słup energetyczny z lampami ulicznymi, co tylko potwierdza tezę, że działka nr [...] stanowi część pasa drogowego. Prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji wskazał również, że kwestia ewentualnego odszkodowania winna być dochodzona w odrębnym postępowaniu. Resumując, w analizowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień, które miałyby skutkować wyeliminowaniem jej z obiegu prawnego. Wnioski o powołanie biegłych nie mogły być uwzględnione, albowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego w sprawie, a jedynie kontroluje legalność wydanej przez organ decyzji. Zgodnie zaś z art. 106 § 3 ppsa sąd może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.