IV SA/Wa 2392/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant ref. Sylwia Replińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M.L. i R.D. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 23 lipca 2025 r., nr DOOŚ-WDŚII.420.21.2024.AFI.4 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.

Decyzją z dnia 23 lipca 2025 r., nr DOOŚ-WDŚII.420.21.2024.AFI.4, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, ze zm.; dalej: u.o.o.ś.) po rozpatrzeniu odwołania M. L. i R. D. (dalej: wnioskodawcy, strona lub skarżący) od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ lub organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2023 r,, nr [...], odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na "zmianie lasu na użytek rolny na działkach nr [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...], gmina [...]" – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy lub organ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z [...] grudnia 2023 r. organ I instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ma ono polegać na zmianie użytku leśnego (LsVI), z przewagą sosny, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, o łącznej powierzchni ok. 1,63 ha na użytek rolny, zlokalizowanego na działkach o numerach [...], [...] i [...]. Dla działek tych nie było przy tym obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. RDOŚ wskazał, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć wymienianych w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.; dalej: r.o.o.ś.). Organ I instancji wskazał następnie, że z mapy ewidencyjnej gruntów, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji, a także danych zawartych w Geoportalu Infrastruktury Informacji Przestrzennej wynikało, iż teren przedmiotowego przedsięwzięcia zlokalizowany jest w granicach [...] Parku Narodowego oraz obszaru Natura 2000 [...]. Przy czym, zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia oraz ogólnodostępnymi danymi (geoportal.gov.pl; GoogleEarth) działki inwestycyjne stanowią grunt porośnięty lasem, stanowiąc przyrodniczą całość wraz ze znajdującymi się w sąsiedztwie działkami [...] Parku Narodowego i są zaliczone do obszaru ochrony krajobrazowej (zarządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie zadań ochronnych dla [...] Parku Narodowego na rok 2023 – Dz. U. poz. 74). RDOŚ wyjaśnił następnie, że na terenie parku narodowego obowiązuje szereg zakazów, w tym m.in. zakaz niszczenia gleby lub zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów. W sprawie nie wystąpił przy wyjątek od tej zasady, dopuszczający działalność objętą zakazami, jeżeli jest ona kontynuacją dotychczasowego sposobu wykorzystania gospodarczego danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Organ I instancji podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy (wypis z rejestru gruntów, karta informacyjna przedsięwzięcia, w tym dokumentacja fotograficzna w niej zawarta, ogólnodostępne ortofotomapy i mapy topograficzne) jednoznacznie wskazuje, że teren działek inwestycyjnych stanowi użytek leśny, porośnięty drzewostanem głownie sosnowym, objęty wydzieleniami leśnymi niestanowiącymi gruntu Skarbu Państwa, zatem zmiana użytkowania przedmiotowych działek stanowiłaby zmianę sposobu użytkowania, jak również cech charakterystycznych krajobrazu. RDOŚ wskazał następnie, że charakter oraz zakres inwestycji nie jest związany z ochroną przyrody, ani też nie jest związany z potrzebą realizacji celu publicznego. Ponadto, inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym oraz wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Tym samym przepisy nie wystąpiły dalsze wyjątki od zakazów. Z uwagi na sprzeczność realizacji planowanej inwestycji z zakazem, kierując się zasadą ekonomiki procesowej organ I instancji odstąpił od zbierania dodatkowego materiału dowodowego, pozwalającego na ocenę czy przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania zalicza się do inwestycji znacząco negatywnie oddziałujących na obszar Natura 2000 [...]. Wnioskodawcy wnieśli odwołanie od powyższej, a rozpoznając je organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji RDOŚ. Analizując stan faktyczny i prawny sprawy GDOŚ wskazał, że przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. zmiana lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody. W związku z tym przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. GDOŚ podkreślił, że przesłankami odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być również okoliczności wynikające z konkretnych uregulowań prawnych lub faktycznych. Należą do nich np. bezwzględne zakazy dotyczące obszarowych form ochrony przyrody, wskazane w ustawie o ochronie przyrody. Wskazano, że o dopuszczalności wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia decyduje nie tylko raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale także uregulowania zawarte w innych obowiązujących powszechnie aktach prawnych, które w niektórych przypadkach zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na terenach objętych szczególną ochroną ze względu na zachowanie jakości zasobów naturalnych środowiska przyrodniczego. Organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie przesłanką determinującą odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ był zakaz niszczenia gleby lub zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów. Wskazał przy tym, że nie wystąpiły przypadki, kiedy zakaz taki nie znajduje zastosowania. Podkreślił, że ze względu na to, iż działki stanowiące teren realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia są gruntami prywatnymi wnioskodawców i leżą na terenie [...] Parku Narodowego, to bezsprzecznym jest, że teren przedmiotowego przedsięwzięcia jest objęty ochroną krajobrazową i przepisami, które wskazują, że ochroną krajobrazową objęte są grunty niebędące w użytkowaniu wieczystym [...] Parku Narodowego, m.in. położone na terenie wsi [...]. Przepisy te dopuszczają jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową, brak jest natomiast podstaw do uznania, że dopuszczają zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. Organ II instancji podkreślił, że w przypadku zlokalizowania działki, na obszarze chronionym ustawowo (w sprawie niniejszej na obszarze parku narodowego), granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznacza m.in. zakaz zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów. Dotyczy to działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową. GDOŚ zwrócił ponadto uwagę na niekonsekwencję strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, wskazując ponadto w karcie informacyjnej przedsięwzięcia jego kwalifikację jako wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jednocześnie stanęła na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Organ II instancji podkreślił następnie, że w sprawie niniejszej nie zaszła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin bądź przesłuchanie stron. Dokumenty stanowiące akta przedmiotowej sprawy były bowiem w ocenie GDOŚ wystarczające do jej rozstrzygnięcia, gdyż w sposób wyczerpujący przedstawiają stan prawny oraz faktyczny obszaru planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał, że stronie umożliwiono wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, miała ona możliwość nieograniczonego przedstawiania swoich stanowisk, a także składania uwag i wniosków, dotyczących zebranego materiału dowodowego w toku trwającego postępowania – z czego korzystała, natomiast przeprowadzenie oględzin nieruchomości nie jest czynnością obligatoryjną i o potrzebie przeprowadzenia tego dowodu decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony. W ocenie GDOŚ, postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało przez organ I instancji w sposób prawidłowy, a RDOŚ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. GDOŚ zaznaczył ponadto, że żaden z dokumentów przedkładanych przez stronę nie potwierdzał, że planowane przedsięwzięcie ma na celu kontynuacje działalności gospodarczej, prowadzonej dotychczas na działkach [...], [...] oraz [...]. Organ II instancji zaznaczył, że dokumenty te potwierdzają m.in., iż na działkach sąsiednich była lub jest prowadzona działalność gospodarcza, co pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż planowane przedsięwzięcie dotyczy konkretnych nieruchomości i to ich stan faktyczny i prawny jest analizowany i warunkuje dopuszczalność realizacji przedsięwzięcia, jakim jest zmiana lasu, znajdującego się na ww. działkach, na użytek rolny. Zdaniem GDOŚ, argumentacja wnioskodawców dotycząca rzekomego pominięcia wszystkich źródeł dowodowych ujawnionych w przedmiotowej sprawie jest chybiona oraz nie znajdowała potwierdzenia w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy GDOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, M. L. i R. D., reprezentowani przez adwokata, zaskarżyli ją w całości, zarzucając jej wydanie z naruszeniem: A. przepisów postępowania mających znaczenie dla załatwienia przedmiotowej sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a., poprzez uchylanie się przez organy obu instancji od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i prowadzenie jej w sposób tendencyjny, z pominięciem wszystkich źródeł dowodowych ujawnionych w przedmiotowej sprawie, w konsekwencji czego uczestnictwo skarżących faktycznie miało charakter iluzoryczny; 2) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w przedmiotowej sprawie, skoro pomimo ich aktywności postępowanie faktycznie miało charakter iluzoryczny, w całości ignorujący ich stanowisko; 3) art. 12 k.p.a., poprzez niezasadne niedostrzeżenie przez organ II instancji tego, że organ I instancji niezasadne kierował się wyłącznie zasadą szybkości postępowania, w wyniku czego doszło do nierzetelnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez brak odniesienia się przez organy do argumentacji i dowodów oferowanych przez skarżących; 4) art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezakończenie sprawy w ustawowym terminie przez organy obu instancji, jak również nieinformowanie skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, co stoi w sprzeczności z rzekomym kierowaniem się przez organ zasadą szybkości postępowania; 5) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy, w szczególności przez zaniechanie prowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego przy udziale skarżących, jak również wszystkich dowodów przekazanych przez nich do akt postępowania, a co do których organy obu instancji w żaden sposób się nie odniosły w uzasadnieniu decyzji; 6) art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne pominięcie dowodów przekazanych przez skarżących do akt postępowania, a co do których organy w żaden sposób się nie odniosły w uzasadnieniu decyzji; 7) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej, a co miało wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych skarżących; 8) art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego pomimo samodzielnego ustalenia przez organ, że w przedmiotowej sprawie pozyskanie wiadomości specjalnych jest konieczne, jak również wadliwe zastąpienie ustaleń faktycznych wymagających wiadomości specjalnych własnym stanowiskiem organu; 9) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, którym dały wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności; 10) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo wydania z naruszeniem przepisów postępowania oraz niewyjaśnieniem istoty sprawy przez ten organ; a w konsekwencji rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organu. B. prawa materialnego, tj.: 11) § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.o.o.ś., poprzez jego niesłuszne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy zgodnie z przepisem szczegółowym działanie takie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko; 12) § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego, poprzez jego błędną wykładnię i jego niezastosowanie, podczas gdy stanowi on przepis szczegółowy względem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego działanie takie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko; 13) art. 66 oraz art. 77 ust. 1 i 2 u.o.o.ś., poprzez ich niesłuszne zastosowanie polegające na wymaganiu od skarżących wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, gdy przeprowadzenie takiego raportu nie jest wymagane i przy uwzględnieniu innych dowodów zebranych w przedmiotowej sprawie nie przyczyni się do jej wyjaśnienia; 14) zarządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 23 grudnia 2022 r., poprzez jego niesłuszne zastosowanie, w szczególności wyrażające się niedoprecyzowaniem, który konkretnie przepis miałby znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej; 15) art. 15 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niesłuszne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe przedsięwzięcie zmierza do zmiany charakteru gleby lub sposobu używania gospodarczego przedmiotowych nieruchomości, podczas gdy wniosek skarżących nie obejmuje takiego sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości, a w szczególności opisywaną przez organ rzekomo nieuprawnioną ingerencję w gleby; 16) art. 15 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niesłuszne zastosowanie polegające na odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy uzasadniały uwzględnienie wniosku skarżących w całości; 17) art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że wykonywanie przez skarżących prawa własności względem przedmiotowych nieruchomości miałoby stanowić zmianę sposobu ich gospodarczego wykorzystywania, podczas gdy z materiału dowodowego przedmiotowej wynika wniosek przeciwny, zaś przytoczony wyjątek uprawniał organ do uwzględnia wniosku skarżących w całości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz strony zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto, skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zalegających w aktach sprawy, w tym w szczególności, ale nie wyłącznie: Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia z kwietnia 2021 r., Planu Urządzenia Lasów z 2012 r., decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2021 r., dokumentacji zdjęciowej dołączonej do pisma z 28 marca 2023 r., dokumentacji dotyczącej złożonych zastrzeżeń w zakresie Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, dokumentów dotyczących zmiany statusu przedmiotowych nieruchomości, dokumentów dotyczących zmiany użytków i klasyfikacji gruntów na przedmiotowych nieruchomościach – w celu potwierdzenia zasadności stanowiska skarżących, w szczególności w zakresie zmiany statusu nieruchomości objętych ich wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazując jednocześnie, że zdecydowana większość zarzutów skargi w pełni pokrywa się z zarzutami przedstawionymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obydwu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną okoliczności sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zgłoszone w skardze, gdyż obejmowały one dokumenty zalegające już w aktach administracyjnych sprawy, które były analizowane przez organy i ostatecznie przez Sąd w ramach rozpoznawania skargi. Przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia wymienione zostały w art. 80 ust. 2 oraz art, 81 u.o.o.ś. Ponadto, jak słusznie zauważył organ, przesłankami takimi mogą być również inne okoliczności, jeżeli wynika to z konkretnych uregulowań prawnych lub faktycznych. Należą do nich np. bezwzględne zakazy dotyczące obszarowych form ochrony przyrody, wskazane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz.1336 ze zm.; dalej: u.o.p.). O dopuszczalności wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia decyduje nie tylko raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale także uregulowania zawarte w innych obowiązujących powszechnie aktach prawnych, które w niektórych przypadkach zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na terenach objętych szczególną ochroną ze względu na zachowanie jakości zasobów naturalnych środowiska przyrodniczego. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostawał fakt, że planowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie [...] Parku Narodowego, dla którego obowiązuje reżim prawny właściwy dla parków narodowych, oraz to, że przedsięwzięcie to polegać ma na zmianie lasu na użytek rolny. Leśny charakter wnioskowanych działek bezsprzecznie wynika przy tym ze wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, w tym również dokumentów przedkładanych przez samych skarżących, takich jak karta informacyjna przedsięwzięcia, załączona do niej dokumentacja fotograficzna, czy wypis z rejestru gruntów. Nie było zatem potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p., na terenie parku narodowego obowiązuje szereg zakazów, w tym m.in. zakaz niszczenia gleby lub zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów. W art. 15 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy wskazany został przy tym wyjątek od tej zasady stanowiący, że zakazy określone w art. 15 ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W świetle art. 5 pkt 8 u.o.p., pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Prowadzi to do wniosku, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest ona kontynuacją dotychczasowego sposobu wykorzystania gospodarczego danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Zaznaczenia wymaga następnie, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 9 u.o.p., w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się niszczenia gleby lub zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132 poz. 876; dalej: r.k.p.n.), na obszarze Parku, z zastrzeżeniem ust. 2, zabrania się m.in. pozyskiwania, niszczenia lub uszkadzania drzew i innych roślin (pkt 2), zmiany stosunków wodnych (pkt 6) oraz niszczenia gleby (pkt 7), przy czym, w myśl § 5 ust. 2 pkt 3 r.k.p.n., ograniczenia te nie dotyczą prowadzenia gospodarki rolnej, leśnej, łowieckiej i zadrzewieniowej na obszarach nieobjętych ochroną ścisłą i częściową. Zaznaczenia wymaga, że z uwagi na to, iż w hierarchii aktów prawnych w Polsce ustawa usytuowana jest wyżej niż rozporządzenie, a każdy akt niższego rzędu musi być zgodny z aktem rzędu wyższego, to odstępstwo wskazane w § 5 ust. 2 pkt 3 r.k.p.n. należy stosować łącznie z odstępstwem wskazanym w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszcza przy tym jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że ww. przepis dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. Trafnie więc organ uznał za niezasadną argumentację skarżących odnośnie § 5 ust. 2 r.k.p.n. Wskazać tu należy, po pierwsze, że zakazy, o których mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie obejmują swoim zakresem problematyki zmiany przeznaczenia gruntów, wobec czego także wyjątki od owych zakazów uregulowane w jego ust. 2 nie dotyczą owej problematyki zmiany przeznaczenia gruntów. Co jednak istotniejsze, rozporządzenie jest aktem niższego rzędu, wobec czego jego przepisy nie mają prymatu przed ustawą. Przepisy rozporządzenia nie mogą zatem samoistnie wprowadzać wyjątków od zakazów wynikających z ustawy. Regulacja § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia w żadnej mierze nie wyłącza zatem zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 9 u.o.p. Sąd w pełni podzielił i przyjął za własne poglądy, że brak jest podstaw do uznania, iż art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową). Dyspozycja tego przepisu, biorąc także pod uwagę ratio legis ustawodawcy w zakresie celu utworzenia parku narodowego, dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez jego właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie jego gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową, a w świetle art. 5 pkt 8 u.o.p. pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową. Celem powyższej regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2025 r., III OSK 1829/23; z dnia 14 stycznia 2026 r., II OSK 1808/23). W związku z powyższym prawidłowo organy stwierdziły, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyjątek z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. nie znajduje zastosowania, bowiem nie zachodzi tu kontynuacja korzystania, a ww. przepis nie dopuszcza zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. Ocena prawna dokonana w tym zakresie przez organy I i II instancji była w pełni zasadna, co zostało następnie precyzyjnie i trafnie uzasadnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 15 ust. 3 u.o.p., minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na obszarze parku narodowego na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1 ww. artykułu, jednakże zgoda taka może być wydana jeżeli jest to uzasadnione: 1) potrzebą ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego lub 2) potrzebą realizacji inwestycji: a) liniowych celu publicznego, b) celu publicznego o nieliniowym charakterze związanych z ochroną ludności przed powodzią i suszą, c) celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieliniowym charakterze w celu związanym z zapewnieniem telekomunikacji na obszarze parku narodowego - w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulegało wątpliwości, że nie wystąpiła żadna z opisanych wyżej sytuacji Ponadto, załącznik nr 4 do zarządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 listopada 2024 r. w sprawie zadań ochronnych dla [...] Parku Narodowego na rok 2025 (Dz. Urz. MKiŚ z 2024 r. poz. 81), jak i załączniki do zadań ochronnych dla tego Parku w latach poprzednich, wskazywało, że ochroną krajobrazową objęte są grunty niebędące w użytkowaniu wieczystym [...] Parku Narodowego m.in. położone na terenie wsi [...]. Za niezasadny uznać należało ponadto zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; dalej: r.o.o.ś.). Z przepisu tego wynika, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p., lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Sami skarżący w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wskazali kwalifikację przedsięwzięcia na podstawie tego przepisu, a ponadto złożyli wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, gdzie zgodnie z art. 71 ust. 2 u.o.o.ś tylko przedsięwzięcia mogące zawsze (bądź potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko, wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.o.o.ś. jest przy tym jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, wbrew stanowisku skarżących, przepis § 5 ust. 2 pkt 3 r.k.p.n., który jedynie określa sytuacje, w których nie znajdą zastosowania zakazy wynikające z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, nie stanowi wyjątku od ww. uregulowania § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.o.o.ś. Za nietrafiony uznać należało także zarzut, jakoby organ bezpodstawnie wymagał od skarżących wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, gdy przygotowanie takiego raportu nie było wymagane. Zauważyć należy, że postanowieniem z [...] lipca 2023 r. GDOŚ uchylił postanowienie RDOŚ stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Omawiany zarzut był więc bezprzedmiotowy. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego, co skutkowało zastąpieniem ustaleń faktycznych wymagających wiadomości specjalnych własnym stanowiskiem organu, przytoczyć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2026 r., III OSK 2146/23, w którym stwierdzono, że zgodnie z art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, ale użycie przez ustawodawcę sformułowania "może zwrócić się" wskazuje, że powołanie biegłego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, również w przypadku, gdy w sprawie pojawia się zagadnienie wymagające wiadomości specjalnych. Granice korzystania z tej swobody wyznacza zasada prawdy obiektywnej, gdyż to z niej wypływa obowiązek podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Do naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy doszłoby zatem wówczas, gdyby ze względu na stopień skomplikowania danej sprawy do jej prawidłowego załatwienia niezbędna okazała się tego rodzaju wiedza ekspercka, którą organ nie dysponuje, a jednocześnie zaniechałby powołania biegłego na daną okoliczność. Co należy jednak podkreślić, oceny co do niezbędności tego dowodu w postępowaniu dokonuje organ administracji publicznej, uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania, a także kwalifikacje własnego zasobu kadrowego. Ponadto, w ocenie Sądu, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w wyczerpujący i pełny sposób uzasadnił, dlaczego powołanie biegłego w przedmiotowej sprawie nie było konieczne, podkreślając, że GDOŚ, będący organem wyspecjalizowanym w zakresie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko posiada wiedzę i wiadomości specjalne, które pozwalały na prawidłową ocenę stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w tym na samodzielną ocenę dokumentacji przedłożonej w sprawie. Zaznaczenia wymaga też, że sami skarżący nie sprecyzowali, tak w skardze na decyzję organu II instancji, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, na jaką dokładnie okoliczność w ich ocenie należałoby powołać biegłego w celu dokonania ustaleń faktycznych wymagających wiadomości specjalnych. Zarzuty skargi również i w tym zakresie uznać należało zatem za niezasadne. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji dokonał bowiem stosownych ustaleń oraz ocenił właściwie stan faktyczny i prawny sprawy, gromadząc w tym zakresie pełny i wystarczający do dokonania rzetelnych i prawidłowych ustaleń faktycznych materiał dowodowy, a także dokonując jego prawidłowej oceny, co zostało następnie w należyty i wyczerpujący sposób uzasadnione. Wbrew stanowisku strony skarżącej, rozstrzygnięcie organu odpowiada zatem przepisom prawa. Stan faktyczny jak i prawny sprawy nie budziły, w ocenie Sądu, żadnych wątpliwości. Wbrew twierdzeniom skarżących, uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie zostało im uniemożliwione. W toku całego postępowania administracyjnego mogli oni zgłaszać stosowne wnioski i przedkładać dokumentację, co jednak – z uwagi na niebudzący wątpliwości stan faktyczny i prawny – nie mogło zmienić kierunku rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zarzuty skargi stanowiły przy tym w zdecydowanej większości powtórzenie argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu od decyzji I instancji, do których GDOŚ w precyzyjny, wyczerpujący i szczegółowy sposób odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak już zostało to wyżej podkreślone, Sąd w całości podzielił przy tym ustalenia – faktyczne oraz prawne – poczynione przez organ II instancji. Jako nieporozumienie uznać należało natomiast zarzut naruszenia przez organ art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga bowiem, że bezczynność/przewlekłość organu zaskarżona może być w odrębnym, właściwym dla siebie trybie i rozpatrując merytorycznie skargę, której przedmiotem jest decyzja organu administracji publicznej, sąd nie może badać ewentualnego naruszenia przez ten organ przepisów dotyczących przewlekłości bądź bezczynności, bowiem wykraczałoby to poza granice orzekania w sprawie. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.